ppp退出如何股權轉讓

1. 如何規避PPP項目的法律風險

一、項目立項有關法律風險

ppp 項目大多為基礎設施或公共服務設施項目，需要在招募社會資本之前完成項目立項。根據國家發展和改革委員會令第11號《政府核准投資項目管理辦法》、國務院國發[2014]53號《關於發布政府核準的投資項目目錄的通知》(目前已更新至2014年本)以及項目所在地的投資項目管理辦法有關規定，立項申請涉及發改委、國土、環保、規劃等相關部門。項目立項管理分核准和備案兩種，企業投資建設政府核準的投資項目目錄內的固定資產投資項目，須按照規定報送有關項目核准機關核准;若投資建設核准目錄外的項目，實行備案管理。

①若屬於依法必須招標范圍的項目的，應通過招標選擇社會資本，否則ppp合同法律效力無法保證;

②采購程序應嚴格規范操作，否則采購程序可能因其他(潛在)投標人投訴而受阻;

③ 在將投融資、設計、建設和運營管養一體打包采購的ppp項目中,若社會資本方由投資方和epc總包方組成聯合體投標，應確保項目采購按將社會資本招標和項目epc總包招標「兩標合一標」的模式操作，而非簡單的「聯合體投標」模式。根據《招標投標法》規定，在普通聯合體招標中，要求聯合體各方均應當具備承擔招標項目的相應能力，均應當具備規定的相應資格條件，而若真正投資方沒有epc總包資質，則會陷入被動。

④ 根據《招標投標法實施條例》規定，招資人若能夠自行建設、生產或者提供，可不再通過招標選擇施工、物資供應商。但該情形僅限於針對「已通過招標選擇的特許經營項目投資人」，若非經招標程序選擇的社會資本方或雖經招標程序但屬於非特許經營項目的，相應社會資本方即便本身具有施工承包或物資供應資質條件，但能否直接作為項目施工承包方或物資供應方而不進行招標，法律尚未明確作出規定，存在合法性風險。

五、項目實施機構資格有關法律風險

ppp項目實施機構須按ppp政策規定由項目所屬縣級以上政府明確授權，未經授權，所簽ppp合同效力即存在不確定性。

實務中，有某開發區管委會或其所屬管理辦公室或地方政府融資平台公司擔任ppp項目實施機構的情況，社會資本方核查開發區管委會或其所屬管理辦公室相關職責許可權或授權文件。對地方政府平台公司可以作為政府出資人代表，但若作為ppp項目實施機構尚不符合財政部有關規定。

六、采購價款結算有關法律風險

ppp項目采購價款一般由工程造價及運營管養維護成本、投融資財務成本和投資收益幾部分組成。

對於項目工程造價應在ppp合同中明確約定造價結算標准以及價格調整方式，同時設置傳導條款以將項目承包方合理造價款訴求全部順利導入采購價款。需要特別說明的是，對於基礎設施和公共服務項目一般需要進行政府審計，但根據相關司法解釋，政府審計結果並不當然作為雙方結算的依據，若政府與社會資產方沒有約定項目工程結算最終以政府審計為準的，可以由第三方造價咨詢機構按合同約定的計價計量標准出具的造價結論為准進行結算。

即便是社會資本方無奈接受工程造價以政府審計為准，應在合同中明確約定政府審計應遵循的標准，同時應注意約定在政府審計以外但應計入采購價款的款項的計價計量標准。

七、項目公司股權融資有關法律風險

社會資本可能需要通過項目公司股權融資，相關融資方案可能導致項目公司股權轉讓、甚至控制權轉移。而政府方一般希望社會資本在合作期限內能夠作到穩定持續的投資，因此對項目公司股權轉讓，尤其是控股權轉移甚為敏感。這就需要在ppp合同中提前預留股權融資運作的空間，否則會使股權融資受阻。

八、地方政府支持政策有關法律風險

根據《擔保法》、國發【2014】62號文、財政部財綜[2006]68號以及國辦發〔2015〕42號以及財金[2015]57號文等相關規定：

①政府擔保承諾無效。

②未經國務院批准，各級政府不得自行制定稅收優惠或財政優惠政策。對違法違規制定與企業及其投資者(或管理者)繳納稅收或非稅收入掛鉤的財政支出優惠政策，應堅決予以取消。

③土地出讓收入和支出實行嚴格的收支兩條線，任何地區、部門和單位都不得以「招商引資」等各種名義減免土地出讓收入，或者以土地換項目、先征後返、補貼等形式變相減免土地出讓收入。

④政府不得承諾固定投資回報，嚴禁通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式進行變相融資，將項目包裝成ppp項目。

社會資本方應注意核查政府就ppp項目所給出的相關支持政策是否涉及以上法律風險。

九、項目補貼及資源補償有關法律風險

政府為大力推廣ppp模式、提高公共產品和公共服務供給能力與效率，多次出台政策要在財稅、價格、土地、金融等方面加大支持力度，保證社會資本和公眾共同受益，通過資本市場和開發性、政策性金融等多元融資渠道，吸引社會資本參與公共產品和公共服務項目的投資、運營管理。

因此，社會資本應充分了解擬投資項目的補貼補償、政策性貸款及其他支持政策，盡可能在協議中作出安排，以充分享有相關優待。對於公益性項目，政府財力有限的，盡可能爭取資源補償並在協議中明確約定，如特許經營權、冠名權、廣告經營權以資源開發權、物業和招商服務的機會。

十、項目公司管理及分配有關法律風險

根據現行政策，對於政府與社會資本方合資成立項目公司的ppp項目，社會資本方應在項目公司佔有控股地位。為保障項目公司決策統一和效率，社會資本一般要求政府出資人代表放棄對項目公司的決策權、選擇管理人的權利和分紅權利。若項目總承包方也參股項目公司，也可參照處理。實務中，也有政府出資人代表在合作期限內對項目公司一直未實繳出資的情況，此情形下，更應作如此安排。

十一、政府項目采購價款來源有關法律風險

社會資本方應爭取政府提前就ppp項目采購資金來源及籌措作出計劃或安排，涉及稅收地方留成部分、地方行政事業性收費和土地出讓收入以及政府債券的，應核查政府方相應許可權及政策限制。

實務有政府承諾將配套土地同步上市，以出讓收入用於支付項目未來采購價款的。需要依法根據土地管理規定、規劃法、土地儲備管理規定和土地出讓收支管理規定等，核查政府許可權及相應安排的合法性和可行性。

十二、與ppp項目配套或關聯項目的規劃和建設對接有關法律風險

ppp項目中，社會資本應作為項目運營商，對項目整體進行籌劃設計，以確保項目開發進度和投資收益。但在實務中，會涉及以下情形需要事先在協議中作出安排：

①項目建設配套要包括項目建設必需的項目用地、施工用地、水電供應、施工道路等配套設施，應由政府承諾在項目開前到位、滿足施工條件。

②ppp項目工程包之外但在設計之內的關聯工程，如水電網管網、綠化工程、跨鐵路橋梁公路段等，往往由地方平台公司或電力及鐵路行業指定公司壟斷承包，應由政府出面協調，並就相關權利義務及責任作出穩妥設計。

③還有與ppp項目工程相鄰或嵌套的不在社會資本方投資范圍內的工程項目，也應提前設置有關權利義務及責任條款，使之對ppp項目的規劃設計和建設施工的不利影響降到最低。

十三、項目考核有關法律風險

在ppp項目中，政府按項目的可用性、使用量或績效來確認采購對價。因此，對項目的可用性、使用量或績效考核關繫到社會資本投資回報預期的實現程度。為了使考核更透明、可操作及可預期，有必要事先全面明確相關考核標准、方法和程序，甚至應當在專項協議文件中明確。

十四、項目清算移交有關法律風險

對於政府與社會資本合資成立項目公司的ppp項目，在項目清算移交時常會面臨項目資產移交或股權轉讓的方式選擇，資產移交即由項目公司將項目資產移交政府，再由社會資本將項目公司清算解散;股權轉讓即由社會資本方將其所持項目公司股權全部轉讓給政府方出資人，社會資本全面退出項目公司。社會資本方需要結合項目具體情況和財務稅收等因素提前作好設計。

2. 政府和社會資本合作（ppp）項目的理論依據

今年以來財政部和國家發改委相繼下發了《財政部關於推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》財金[2014]76號（下稱「76號文」）、《財政部關於政府和社會資本合作示範項目有關問題的通知》（財金[2014]112號）（下稱「112號文」）、《財政部關於印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》（財金[2014]113號）（下稱「113號文」）、《國家發展改革委關於開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資[2014]2724號）（下稱「2724號文」）及其附件《政府和社會資本合作項目通用合同指南》（下稱「《合同指南》」），社會各方面對政府和社會資本合作（PPP）高度關注，各方面都在研究PPP的操作，江蘇、湖南、河北、河南省也相繼出台了地方性的PPP規定，但這些規定中對PPP涉及的相關法律問題並沒有解決，因此，本文就PPP實施涉及的法律問題進行探討，以期拋磚引玉。

一、政府與社會資本合作的法律性質

PPP模式通常是指公共部門與私人部門為提供公共服務（主要是公用性基礎設施建設）而通過正式的協議建立起來的一種長期合作夥伴關系，其中公共部門與私人部門互相取長補短，共擔風險、共享收益。在PPP項目中一方是政府，一方是代表社會資本的私營機構。作為國家機關的政府由民眾選出，然後代表社會民眾對社會實施管理職能，政府對社會管理的行為屬於行政行為，行政主體在實施行政行為時具有單方意志性，不必與行政相對方協商或徵得其同意，即可依法自主作出；同時，行政行為具有強制性，以國家強制力保障實施，行政相對方必須服從並配合行政行為，否則，行政主體有權給予制裁或強制執行。作為政府，為了實現行政管理目標，或維護社會公共利益，也可以與行政相對人經過協商而簽訂行政合同，行政主體對於行政合同的履行、變更、或解除享有優益、監督權、指揮權、單方解除權。總之行政合同簽約的主體之間是不平等的，這與民事合同於平等主體之間經過協商意思表示一致而簽訂有本質的區別。

PPP模式有多種，在不同的國家模式也有差別，首先PPP合同，無論是BOT、BOOT，還是其他類型，都是為了提供公共服務（當然，投資方在其中也有其私人的利益），而這些公共服務原來由政府提供，當政府把這些服務交給私營機構或公私合營機構提供時，所簽訂的合同一方必然是政府，而政府也有權力對合同履行進行監督，而不僅僅是合同的平等一方，所以PPP合同法律關系，具有行政性質。

而另一方面，在PPP合同的訂立過程和履行過程中，非政府一方的社會資本或者說私營機構，也可以在利益、風險分配，違約責任、補償等問題上與政府進行協商，討價還價，這與行政行為的單方意志性和強制性又有不同，體現出民事合同的特點。所以PPP合同即反映了政府與私營機構之間的民事合同關系，又有政府與私營機構之間的管理與被管理、監督與被監督的行政關系，屬於兼具公法和私法性質的混合合同，雙方當事人應同時受到公法和私法原則約束。

當然也確實有人認為，政府與私營機構簽訂的合同，並不屬於政府行使社會管理職能的合同，應該屬於民事合同。我認為，政府作為社會管理者，具有雙重的角色，在行使社會管理職能時，屬於社會的管理者，其作出的行為為行政行為，具有單方意志性和強制性。當不履行社會管理職能，就不以社會管理的角色出現，如政府采購辦公用品，雖然也涉及政府的正常運行，但並直接涉及政府的社會管理職能，其所簽訂的合同應該屬於民事合同，在這種的合同中政府沒有管理與監督的職能。在政府與代表社會資本的私營機構簽訂道路建設、燃氣、供水、供電、污水處理等合同時，這些服務本身不屬於政府的社會管理職能，在政府負責道路建設、燃氣、供水、供電、污水處理等市政基礎設施服務時，其角色並不是社會管理者，政府把有關的服務交給私營機構所簽訂的此類合同也應該不屬於行政合同。但由於市政建設等公共服務涉及社會公眾利益，而政府也是民眾選舉出來為公共利益服務的，所以政府應該對市政基礎設施的服務承擔責任，代表公眾履行管理義務，介入到市政基礎設施服務中去，這樣，以市政基礎設施服務為基本內容的PPP合同就兼具民事合同和行政合同的雙重特徵。

二、政府與社會資本合作是否適用《政府采購法》和《招標投標法》

「76號文」按照《政府采購法》及有關規定，依法選擇項目合作夥伴，財金「113號文」第11條在采購方式選擇中明確規定「項目采購應根據《中華人民共和國政府采購法》及相關規章制度執行，采購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構應根據項目采購需求特點，依法選擇適當采購方式。」發改委的2724號文也規定：「按照《招標投標法》、《政府采購法》等法律法規，通過公開招標、邀請招標、競爭性談判等多種方式，公平擇優選擇」合作夥伴。

但有人提出，PPP項目不應適用《政府采購法》和《招標投標法》，理由是PPP項目投資來源於社會資本沒有使用政府資金，不屬政府投資項目，有些PPP項目是用戶付費或用戶付費加政府補貼，無法判斷是否屬采購范圍，不應屬於政府采購法所稱的工程或服務；PPP項目雖然有提高公共服務效率、轉變政府職能、改革財稅體制的目的，但吸收社會資本的目的可能更直接，而《政府采購法》規范的是政府購買工程與服務，並不是為了融資，所以PPP項目的性質與政府采購並不符合；《政府采購法》和《招標投標法》對招投標的過程過於嚴格，不適合於長期而復雜的PPP項目。

但我認為，以上理由雖然有一定道理，但就目前的情況，適用《政府采購法》和《招標投標法》是更好的選擇。首先，《政府采購法》規定了哪些工程和采購應該適用該法，《招標投標法》規定了哪些招標投標必須依據招投標法進行，但並沒有排除其他的項目不得適用；作為行政合同與民事合同兼有的PPP項目，即使不屬於該法調整范圍、沒有使用政府資金，雙方當事人可以選擇適用准據法；其次，採用公開的、競爭性的招投標制度，是政府公共采購的基本要求，也是目前防止腐敗的基本手段，通過公開、公正的程序確定的合同其合法性更強，對社會資本也是一種保護；第三，從技術上看，PPP合同周期長、內容復雜，如果簡單的進行招投標，無法解決合同中的很多問題，不利於達成完善的合同，但《政府采購法》中也明確規定可以採用競爭性談判和競爭性磋商程序，從而彌補合同談判不充公的缺陷；第四，相關的法律，如《市政公用事業特許經營管理辦法》等法規和地方性規定均規定採用招投標制度，不採取招投標制度怎麼在合理的程序確定項目實施單位，而且由於目前的各法律對於招投標的規定比較粗糙，可以由部委或地方人大制度詳細的操作性細則，這樣即不違反宏觀的法律規定，又使PPP的招投標程序具有可操作性。

《招標投標法》規定，招標人不得向他人透露已獲取招標文件的潛在投標人的名稱、數量或者可能影響公平競爭的有關招標投標的其他情況，或者泄露標底，影響中標結果的，中標無效。招標人違反本法規定，與投標人就投標價格、投標方案等實質性內容進行談判，影響中標結果的，中標無效。《政府采購法》規定，談判小組從符合相應資格條件的供應商名單中確定不少於三家的供應商參加談判，並向其提供談判文件。談判小組所有成員集中與單一供應商分別進行談判。在談判中，談判的任何一方不得透露與談判有關的其他供應商的技術資料、價格和其他信息。談判文件有實質性變動的，談判小組應當以書面形式通知所有參加談判的供應商。談判結束後，談判小組應當要求所有參加談判的供應商在規定時間內進行最後報價，采購人從談判小組提出的成交候選人中根據符合採購需求、質量和服務相等且報價最低的原則確定成交供應商，並將結果通知所有參加談判的未成交的供應商。

這兩個法律之間並不存在沖突，首先，在進行PPP項目談判的時候，可以將有關項目的關鍵點列為談判要點，只要對所有的參與者公平，並按《政府采購法》不透露其他供應商的信息，招投標就是合法和公正的；如果項目在談判過程中因某家供應商的建議和意見，發生了實質性的改變，只有公平的告知其他供應商，這個過程也是公平的，不影響談判的結果；其次，由於是競爭性談判，談判肯定涉及實質性的合同條件，按招投標法，在中標前招標人與投標人進行實質談判，並不必然導致合同無效，只要程度公平，機會均等，不影響中標結果就可以，因談判導致合同條件變化的，只要按《政府采購法》通知其他供應商，程序就是合法公正的，由於合同條件的變化，等於是啟動了新一輪的談判；在113號文也規定，評審小組可以與社會資本進行多輪談判，談判過程中可實質性修訂采購文件的技術、服務要求以及合同草案條款，實質性變動的內容，須經項目實施機構確認，並通知所有參與談判的社會資本；第三，在通過談判，將合同條件大部分確定後，再制定招標的最終文件，制定招標的條件或條件的組合，在確定大部分合同條件的基礎上，由投標者就不確定的價格等條件，或條件的組合進行正式投標，由招標人在最終的投標條件中進行選擇，這樣即遵守了法律的規定，也不至於因遵守法律規定影響項目談判、招投標的質量。

在PPP項目中，如果通過招投標方式或競爭性談判方式確定了PPP的項目主體，但PPP項目還要設立項目公司，即PPP合同的談判參與方並不是PPP項目的實施公司，這樣投標主體與簽約主體就不一致，為此113號文規定，需要為項目設立專門項目公司的，待項目公司成立後，由項目公司與項目實施機構重新簽署項目合同，或簽署關於承繼項目合同的補充合同。但同時也應該限制項目公司的股權轉讓，不允許項目公司的投資方進行實質性的變更。另外，在通過招投標或競爭性談判確定PPP實施方後，簽訂特許經營協議的時候是否還應該進行招投標，這個問題也應該明確。

三、政府合作的主體

由於「76號文」和「2724號文」都是政府部門制定的，而且都是通知和指導意見、指南等，在效力層級上還達不到部門規章，在規范性和嚴謹性、統一協調方面都有不足，比較明顯的是關於政府與社會資本合作時，政府方的實施機構不一致。

「76號文」由於是財政部制定的，希望由地方各級財政部門要會同行業主管部門進行項目評估、選擇合作夥伴、簽訂合同，在「113號文」中建議設立政府和社會資本合作中心或指定專門機構，履行規劃指導、融資支持、識別評估、咨詢服務、宣傳培訓、績效評價、信息統計、專家庫和項目庫建設等職責，在具體運作中又提出由財政部門（政府和社會資本合作中心）會同行業主管部門開展項目篩選和評價，政府或其指定的有關職能部門或事業單位可作為項目實施機構，負責項目准備、采購、監管和移交等工作。實際上沒有明確具體的負責部門，作為財政部也無權明確規定由哪個部門負責實施。

發改委2724號文提出按照地方政府的相關要求，明確相應的行業管理部門、事業單位、行業運營公司或其他相關機構，作為政府授權的項目實施機構，即把實施機構的確定交給了地方政府。

在特許經營領域2004年建設部的《市政公用事業特許經營管理辦法》規定，國務院建設主管部門負責全國市政公用事業特許經營活動的指導和監督工作。省、自治區人民政府建設主管部門負責本行政區域內的市政公用事業特許經營活動的指導和監督工作。直轄市、市、縣人民政府市政公用事業主管部門依據人民政府的授權（以下簡稱主管部門），負責本行政區域內的市政公用事業特許經營的具體實施。即，具體實施機構是各地的公用事業主管部門。而《基礎設施和公用事業特許經營法》（徵求意見稿）中規定，省級以上人民政府發展改革部門負責指導和協調本行政區域內基礎設施和公用事業特許經營工作，會同有關部門制定基礎設施和公用事業特許經營的重要制度、重大規劃。縣級以上地方人民政府有關部門依據本級人民政府的授權作為實施機關，負責本部門職責范圍內基礎設施和公用事業特許經營項目的具體實施工作。根據這個規定，落實下來，還是各公用事業的主管部門。

《江蘇省關於推進政府與社會資本合作（PPP）模式有關問題的通知》（蘇財金〔2014〕85號）提出各市、縣財政部門應積極推動建立政府牽頭，財政、發改、規劃、住建、交通、環保、衛生、民政等職能部門參與的PPP協調領導小組，市、縣財政部門應結合部門內部職能調整，研究成立由金融、預算、經建、采購、績效等業務口組成的PPP中心，有條件的地方可申請編制部門批准設立PPP中心，作為負責PPP日常管理的機構。各市、縣財政PPP中心應會同項目主管部門、項目實施機構遵照有關規定選擇合作夥伴，但哪個部門是項目實施機構並沒有說明，該規定中同時列出了項目主管部門和項目實施機構，說明實施機構還不是行業主管部門。按上述講的行政合同的理論，行政合同的一方應該是行政主體，或者是政府，或者是政府授權的主管部門（其實簽約主體還是政府，主管部門只是依據授權簽約），未明確的實施機構簽訂的合同的效力就存在疑問。而政府機構的設立是各地權力機關—人民代表大會的職權，所謂的PPP中心，即使有編制，也只能是臨時機構，不具備行政法和合同法上的簽約主體資格，其所對外實施的行為必須經相應的政府確認後才有效。

而河南省政府出台的地方規定，明確PPP的主體是各級政府和授權單位，省政府成立推廣運用工作領導小組,統一協調部署全省政府和社會資本合作模式推廣運用工作。這是比較明確的，之所以出現這樣的不同，是因為江蘇省的規定是該省財政廳制定的，作為財政部門無權對實施主體作出決定。

而河北省的地方規定則更加明確，該省規定由各市縣政府建立項目庫，政府或授權組織實施單位進行評估，授權組織實施單位制定PPP實施方案，各行業主管部門會同財政部門選擇合作夥伴，政府授權投資主體與PPP項目其他參與方簽訂合作協議，政府或有權授予特許經營的主管部門與PPP項目公司在項目合作協議框架下簽訂特許經營協議。財政部門可給予適當的補貼，各市縣政府要對PPP項目進行監管，行業主管部門要建立政府、服務使用都共同參與的綜合性評價體系。相比而言，河北省對PPP運作中的政府參與主體規定的更明確，操作性更強，在法律上也具有相應的效力。

在社會資本的參與主體方面，在國家發改委的《合同指南》中，社會資本主體為「符合條件的國有企業、民營企業、外商投資企業、混合所有制企業，或其他投資、經營主體」。而在財政部的「113號文」中，社會資本則指「已建立現代企業制度的境內外企業法人」，財政部主要是考慮是否會增加政府的債務，所以明確排除了政府融資平台和其他控股國有企業。

四、關於財政補貼

關於政府與社會資本合作中各個文件均規定了對項目收入不能覆蓋成本和收益，但社會效益較好的政府和社會資本合作項目，地方各級財政部門可給予適當補貼，並分類納入同級政府預算。但對如何補貼、決定補貼的主體和程序確定的並不明確。

財政專項資金（以下簡稱專項資金），是指上級人民政府撥付本行政區域和本級人民政府安排的用於社會管理、公共事業發展、社會保障、經濟建設以及政策補貼等方面具有指定用途的資金[1]。財政補貼在我國並沒有統一的制度性規定，財政部和各地方政府關於財政補貼的規定十分繁雜，中央財政和地方各級財政都有權對特定的行業、企業和人群進行補貼。以河北省的地方規定為例，縣級以上人民政府財政部門負責本行政區域專項資金的監督管理工作，其他業務主管部門按各自職責做好專項資金的監督管理工作。財政補貼的程序是，申請使用專項資金的單位和個人，向業務主管部門提交申請文件及有關資料，業務主管部門對受理的申請進行審查。業務主管部門或者專項資金使用單位按專項資金預算、歸口管理的專項資金安排計劃、項目實施進度和支付方式，編制專項資金用款計劃，報同級財政部門。財政部門對專項資金用款計劃進行審核，符合規定的，按用款時間要求撥付專項資金（給業務主管部門）。經業務主管部門撥付專項資金使用單位的專項資金，專項資金使用單位按項目實施進度編制用款計劃報業務主管部門。業務主管部門審核後，對符合規定的撥付專項資金。當然不同的補貼項目和不同政府和政府部門規定的補貼的資金的申報、審批程序都不相同，需要逐一進行研究。

財政補貼也是政府的一項支出，按規定應該納入預算管理，所以，只要按預演算法等規定進行預算審批，並按各地的地方性規定履行了相應資金的審批程序，財政補貼是有法律依據的。反之，如果沒有經過合法的程度，僅政府承諾給予補貼，則在法律效力上存在瑕疵，在最終的兌現上也存在風險。所以投資PPP項目的企業一定要研究地方財政補貼的規定，並要求政府依據規定履行相應的程序，而不能僅在合同中規定一個條款就認為萬事大吉。

在財政補貼的問題上，依據《中華人民共和國預演算法》，首先，經人民代表大會批準的預算，非經法定程序，不得調整。各級政府、各部門、各單位的支出必須以經批準的預算為依據，未列入預算的不得支出。如果沒有列入預算，財政補貼是不能實現的。其次，預演算法規定預算年度自公歷1月1日起，至12月31日止，即按年進行預算，但PPP項目持續的時間長，往往二三十年，財政補貼的預算需要年年審批，並不能一勞永逸的一次性審批，這對於PPP項目來說也是個問題。財政部76號文提出，要求從以往單一年度的預算收支管理，逐步轉向強化中長期財政規劃，但畢竟還沒有從法規上落實。

五、關於PPP項目的土地問題

按中國的土地管理法，建設單位使用國有土地，應當以出讓等有償使用方式取得，但城市基礎設施用地和公益事業用地等是可以以劃撥方式取得，據此可以理解PPP項目中的大部分用地，可以採取劃撥地；關於基礎設施及市政公用PPP項目（包括但不限於污水、垃圾焚燒發電、供氣等），項目法人關於土地使用的權利主要有以下三種：項目法人享有劃撥土地使用權、出讓土地使用權以及通過租賃方式享有對土地使用的權利。

在以劃撥方式取得國有建設用地使用權的情況下，融資的時候，可以辦理土地使用權抵押，但抵押權人只有在以抵押標的物折價或拍賣、變賣所得價款繳納相當於土地使用權出讓金的款項後，對剩餘部分方可享有優先受償權。所以很多金融機構出於風險和處置方便考慮，不願意接受劃撥土地抵押融資。

依據《擔保法》第37條及《物權法》第184條的規定，學校、幼兒園、醫院等以公益為目的的事業單位、社會團體的教育設施、醫療衛生設施和其他社會公益設施；」即使該等土地使用權是以出讓方式獲得，且公益設施為私立性質，也不得抵押。《關於私立學校、幼兒園、醫院的教育設施、醫療衛生設施能否抵押的請示的意見》（法工辦發[2009]231號）規定，私立學校、幼兒園、醫院和公辦學校、幼兒園、醫院，只是投資渠道上不同，其公益屬性是一樣的。私立學校、幼兒園、醫院的教育設施、醫療衛生設施也屬於社會公益設施，按照《物權法》第一百八十四條規定，不得抵押。所以在考慮PPP項目融資結構的時候要注意這些問題。

在很多項目中，投資方也會以出讓土地使用權的方式取得國有建設用地使用權，投資方常常會要求與政府簽訂協議，由政府收到土地出讓金後以補貼、返還的形式返還給投資方。首先，政府的補貼和法定的要求和程序，並不一政府加蓋公章就有效的，行政行為的原則是法無授權即為禁止，沒有依據法定程序的決定並不一定具有法律效力；其次，按國有土地出讓金的有關規定，即2006年68號文和100號文關於土地收支兩條線的規定，地方政府無權直接支配土地出讓收入並再返還給投資方；第三，如果合同中已經約定了，政府收到出讓金後要返還給投資方，會不會構成在土地招拍掛前確定中標人，因招拍掛制度而導致土地中標無效。

對於鐵路、軌道交通等項目，由於投資巨大、回收期限較長，投資方往往要求捆綁地上物業開發（即地鐵上蓋物業），但按《物權法》及《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》，商業等各類經營性用地，必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。地鐵上蓋物業，其用地性質應為經營性用地，也應該按招拍掛程序取得建設用地使用權，這樣就無法保證軌道交通公司獲得相應的土地，能否綜合一體化開發成各地政策無法突破的問題。

六、PPP項目的公司股權分配與治理結構

PPP的原義即公私合作，公私合作意味省並不是由社會資本單獨出資，否則就是純粹的BOT模式了，財政部76號文規定，財政部將積極研究利用現有專項轉移支付資金渠道，對示範項目提供資本投入支持，給予示範項目前期費用補貼、資本補助等多種形式的資金支持。即政府是要投入資金的。發改委2724號文指出PPP的意義是有利於推動各類資本相互融合、優勢互補，促進投資主體多元化，發展混合所有制經濟；說明政府也是可能投資的。總之，政府在PPP項目中不僅是合同的一方和監管方，還是投資方。

76號文提出，在與社會資本協商確定項目財政支出責任時，地方各級財政部門要對各種形式的資金支持給予統籌，綜合考慮項目風險等因素合理確定資金支持方式和力度，但以什麼樣的方式提供支持並沒有明確。在北京地鐵四號線中，全部建設內容劃分為A、B兩部分：A部分主要為土建工程部分，投資額約為107億元，佔4號線項目總投資的70%，由已成立的4號線公司負責投資建設；B部分主要包括車輛、信號、自動售檢票系統等機電設備，投資額約為46億元，佔4號線項目總投資的30%，由社會投資者組建的北京地鐵4號線特許經營公司（以下簡稱「特許公司」）負責投資建設。4號線項目竣工驗收後，特許公司根據與4號線公司簽訂的《資產租賃協議》，取得A部分資產的使用權。特許公司負責地鐵4號線的運營管理、全部設施（包括A和B兩部分）的維護和除洞體外的資產更新，以及站內的商業經營，通過地鐵票款收入及站內商業經營收入回收投資[2]。這其實是租賃關系，雙方為合同、即契約式合作。

在合作方式上河北省規定，政府授權的投資主體與PPP項目其他參與各方簽訂項目合作協議，協議內容包括「成立PPP項目公司事項」，而河南省規定「對不同合作方式所對應的資本結構」進行評估，江蘇省也要求對資產權屬、股權結構進行評估。即地方政府也考慮到政府投資的問題。按《企業國有資產監督管理暫行條例》國有及國有控股企業、國有參股企業中的國有資產的監督管理，適用本條例。企業國有資產，是指國家對企業各種形式的投資和投資所形成的權益，以及依法認定為國家所有的其他權益。國有資產由國務院和地方人民政府分別代表國家履行出資人職責，國有資產監督管理機構根據授權，依法履行出資人職責，依法對企業國有資產進行監督管理。即由國資委代表國有資產履行出資人職責，參與企業管理和重大事項的決定，並進行監督。如果政府在項目公司中持股，投資方要注意國有資產管理的特殊規定，保證公司按國有資產管理的規定進行運作。

根據公司法，公司的表決權和分紅權可以不按同股同權、同股同利處理，而由公司章程進行約定，鑒於PPP項目不僅是為了吸引社會資本投資，也為了發揮社會資本在管理、技術方面的長處，提高公共服務質量和效率，公司的管理由社會資本主導比較適宜，約定由社會資產進行PPP項目公司管理、而國有資本享有優先權比較適宜，但這樣的約定與國有資產管理的法律約束如何協調值得研究。

3. 在ppp模式下，社會資本的退出方式有哪些

在ppp模式下，社會資本的退出方式如下：
(一)到期移交
到期移交是指在PPP項目合作期滿後，社會資本無償移交至政府指定部門。基於我們對全國PPP綜合信息平台項目庫11個行業數十個已經進入執行階段的案例梳理，大部分PPP項目屬於特許經營類，採用BOT方式運作，到期按照項目合同中約定的移交形式、補償方式、移交內容和移交標准進行移交，至此，政府和社會資本的合作圓滿結束。
(二)股權回購
股權回購是指由特定主體(可以是政府指定機構，可以是運營的社會資本，還可以是其他第三方)對社會資本的股權進行回購，其中政府回購較為常見，可分為非正常情況下回購和約定回購。
前者主要指政府和社會資本的合作過程中出現摩擦與矛盾，致使合作難以為繼，在非正常方式退出情形下，特定主體回購、臨時接管等。
後者多為在項目簽約時，各投資主體書面商定，由某一方主體在約定的期限履行回購義務，實現社會資本的退出。
(三)售後回租
租賃是一種以物權為紐帶的融資模式，融資與融物相結合，可通過資產交易，為PPP項目中的社會資本提供退出渠道。
雖然PPP項目的資產權屬存有爭議，但項目資產權屬界定的一般原則為「誰投資、誰建設、誰享有」，項目公司作為PPP項目的融資、建設和運營主體，一般認為項目資產歸屬於項目公司。
因此，為實現社會資本的退出，項目公司可將PPP項目資產售後回租，租賃公司支付相應的價款，在項目運營期內項目公司利用項目自身收益及政府相應補貼資金向租賃公司支付租金，同時繼續負責項目運營或委託專業的運營公司進行運營管理，待項目結束後，租賃公司將資產所有權以名義價格轉回項目公司，項目公司向政府方移交資產，從而實現社會資本的退出。
(四)IPO上市
對於有穩定現金流且有豐富資源或題材的PPP項目，可通過首次公開發行股票，實現PPP項目與資本市場的有效聯動對接，此後可藉助二級市場交易完善社會資本退出渠道。
(五)資產證券化
隨著資產證券化產品上市從審核制改為注冊制，加上可實現「非標轉標」，在「資產配置荒」的背景下迅速興起，成為推動PPP模式發展的重要引擎。對於可將PPP項目投資產生的收益或穩定的現金流，如高速公路、橋梁、供水、供熱、供氣所產生的收費收益權，藉助資產證券化，轉化為可上市交易的標准化產品，增強資本的流動性，便於社會資本的退出。
(六)PPP交易所
為保證社會資本的投資積極性、合作效率性、資金流動性，社會資本原則上可進行股權交易，但限於我國尚未構建完善的產權交易市場，股權交易操作難度較大。

4. 請教股市裡的ppp是什麼意思

PPP是近期股市裡最火熱的概念。相關概念股表現火爆，主要集中在環保、公用事業等領域。

PPP模式即Public—Private—Partnership的字母縮寫，是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種夥伴式的合作關系，並通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。

公私合營模式（PPP），以其政府參與全過程經營的特點受到國內外廣泛關注。PPP模式將部分政府責任以特許經營權方式轉移給社會主體（企業），政府與社會主體建立起「利益共享、風險共擔、全程合作」的共同體關系，政府的財政負擔減輕，社會主體的投資風險減小。PPP模式比較適用於公益性較強的廢棄物處理或其中的某一環節，如有害廢棄物處理和生活垃圾的焚燒處理與填埋處置環節。

PPP的模式包含：

融資性質

從廣義的層面講，公私合作（PPP）應用范圍很廣，從簡單的，短期（有或沒有投資需求）管理合同到長期合同，包括資金、規劃、建設、營運、維修和資產剝離。PPP安排對需要高技能工人和大筆資金支出的大項目來說是有益的。它們對要求國家在法律上擁有服務大眾的基礎設施的國家來說很有用。公私合作關系資金模式是由在項目的不同階段，對擁有和維持資產負責的合作夥伴所決定。PPP廣義范疇內的運作模式主要包括以下幾種：

（1）建造、運營、移交（BOT）

私營部門的合作夥伴被授權在特定的時間內融資、設計、建造和運營基礎設施組件（和向用戶收費），在期滿後，轉交給公共部門的合作夥伴。

（2）民間主動融資（PFI）

PFI是對BOT項目融資的優化，指政府部門根據社會對基礎設施的需求，提出需要建設的項目，通過招投標，由獲得特許權的私營部門進行公共基礎設施項目的建設與運營，並在特許期（通常為30年左右）結束時將所經營的項目完好地、無債務地歸還政府，而私營部門則從政府部門或接受服務方收取費用以回收成本的項目融資方式。

（3）建造、擁有、運營、移交（BOOT）

私營部門為設施項目進行融資並負責建設、擁有和經營這些設施，待期限屆滿，民營機構將該設施及其所有權移交給政府方。

（4）建設、移交、運營（BTO）

民營機構為設施融資並負責其建設，完工後即將設施所有權移交給政府方；隨後政府方再授予其經營該設施的長期合同。

（5）重構、運營、移交（ROT）

民營機構負責既有設施的運營管理以及擴建/改建項目的資金籌措、建設及其運營管理，期滿將全部設施無償移交給政府部門。

（6）設計建造（DB）

在私營部門的合作夥伴設計和製造基礎設施，以滿足公共部門合作夥伴的規范，往往是固定價格。私營部門合作夥伴承擔所有風險。

（7）設計、建造、融資及經營（DB-FO）

私營部門的合作夥伴設計，融資和構造一個新的基礎設施組成部分，以長期租賃的形式，運行和維護它。當租約到期時，私營部門的合作夥伴將基礎設施部件轉交給公共部門的合作夥伴。

（8）建造、擁有、運營（BOO）

私營部門的合作夥伴融資、建立、擁有並永久的經營基礎設施部件。公共部門合作夥伴的限制，在協議上已聲明，並持續的監管。

（9）購買、建造及營運（BBO）

一段時間內，公有資產在法律上轉移給私營部門的合作夥伴。建造、租賃、營運及移交（BLOT）

（10）只投資

私營部門的合作夥伴，通常是一個金融服務公司，投資建立基礎設施，並向公共部門收取使用這些資金的利息。

非融資性質

（1）作業外包

政府或政府性公司通過簽定外包合同方式，將某些作業性、輔助性工作委託給外部企業/個人承擔和完成，以期達到集中資源和注意力於自己的核心事務的目的。一般由政府方給作業承擔方付費

（2）運營與維護合同（O&M）

私營部門的合作夥伴，根據合同，在特定的時間內，運營公有資產。公共合作夥伴保留資產的所有權。

（3）移交、運營、移交（TOT）

政府部門將擁有的設施的移交給民營機構運營，通常民營機構需要支付一筆轉讓款，期滿後再將設施無償移交給政府方。

股權產權轉讓

政府將國有獨資或國有控股的企業的部分產權/股權轉讓給民營機構，建立和形成多元投資和有效公司治理結構，同時政府授予新合資公司特許權，許可其在一定范圍和期限內經營特定業務。

合資合作

政府方以企業的資產與民營機構（通常以現金方式出資）共同組建合資公司，負責原國有獨資企業的經營。同樣，政府將授予新合資公司特許權，許可其在一定范圍和期限內經營特定業務。

5. 四川省PPP引導基金投資管理辦法

《四川省PPP引號基金投資管理辦法》是2015年出台的，2016年10月進行了修訂。《四川省PPP引號基金投資管理辦法》全文如下：
第一章總 則
第一條根據《四川省人民政府關於在公共服務領域推廣政府與社會資本合作模式的實施意見》(川府發〔2015〕45號)和《四川省人民政府關於印發四川省省級產業發展投資引導基金管理辦法的通知》(川府發〔2015〕49號)有關規定，設立「四川省PPP投資引導基金」。為規范基金管理，結合我省實際，制定本辦法。
第二條本辦法所稱四川省PPP投資引導基金(以下簡稱「PPP基金」)是由省政府出資發起、按照市場化方式運作管理、集中投向政府與社會資本合作項目的引導基金。
第三條PPP基金通過搭建政府投融資服務平台，發揮財政資金的杠桿效應，引導社會資本參與基礎設施、公用事業、農林和社會事業等重點領域政府與社會資本合作項目投資運營，有效增加社會公共產品和公共服務供給。
第四條按照「政府引導、市場運作、規范決策、嚴控風險」的原則，為提升決策效率，引入適度競爭，PPP基金設立採取分期設立方式實施運作管理。
第五條PPP基金資金來源主要包括財政預算資金、社會募集資金、社會捐贈資金、基金投資收益及基金管理公司出資等。其中：社會募集資金最終規模原則上不低於基金總規模的80%;基金管理公司出資比例不低於基金總規模的1%。
第二章管理架構
第六條PPP基金的管理架構由政府主管部門、受託管理機構和基金管理公司組成。
第七條省財政廳受省政府委託履行政府出資人職責，作為PPP基金的政府主管部門。主要職責包括：
(一)制定PPP基金投資運營總體規劃(含基金規模設定、結構安排、投向重點、收益處置等)。
(二)制定PPP基金管理制度。
(三)審定基金管理公司選擇方案並實施過程監督。
(四)根據本辦法審核受託管理機構與其他出資人擬簽的合夥協議(出資人協議)等協議。
(五)監督PPP基金投資運營情況。
(六)決定PPP基金其他重大事項。
第八條四川發展控股有限責任公司根據省政府常務會議決議作為PPP基金的受託管理機構，受省財政廳委託代行出資人職責。主要職責包括：
(一)分期發起設立基金。
(二)選擇確定基金管理公司。
(三)審定基金投資運營年度計劃。
(四)監督基金運營管理，控制基金運營風險。
(五)向省財政廳報告基金投資運營管理情況。
(六)選擇財政出資託管銀行並報省財政廳備案。
(七)承辦省財政廳交辦的其他事項。
第九條基金管理公司通過擇優選擇確定，基金管理公司或管理團隊應具備以下條件：
(一)具有國家規定的基金管理資質，管理團隊穩定，具有良好的職業信譽。
(二)具備嚴格規范的投資決策程序、風險控制機制和財務會計管理制度。
(三)注冊資本不低於500萬元，管理運營產業投資基金累計規模不低於2億元，主要股東或合夥人具有較強的綜合實力。
(四)至少有3名具備3年以上產業投資或基金管理工作經驗的專職高級管理人員，團隊負責人主導過3個以上股權投資、債權投入或融資擔保的成功案例。
(五)熟悉國家和省政府推廣政府與社會資本合作模式相關政策制度。
(六)公司及其工作人員無違法違紀等不良紀錄。
第十條基金管理公司負責基金運營管理。主要職責包括：
(一)負責基金募集和投資運營管理。
(二)制定基金投資運營年度計劃。
(三)選擇基金託管銀行並報受託管理機構備案。
(四)向相關主管部門履行登記備案手續。
(五)向受託管理機構報告基金投資運營情況。
(六)承辦受託管理機構交辦的其他事項。
第十一條PPP基金設置不超過1年的開放期。開放期內如因經營需要，經全體出資人一致同意，可以按照法定程序增加全體現有出資人的認繳出資額或引入新出資人。
第三章基金管理
第十二條PPP基金存續期原則上不超過10年，確需延長存續期限的，應當報經同級政府批准後，與其他出資方按章程約定的程序辦理。
第十三條PPP基金採取公司制或有限合夥企業組織形式。
第十四條建立PPP基金銀行託管制度。基金管理公司在國內選擇一傢具有豐富基金託管經驗的國有及國有控股商業銀行或全國性股份制銀行作為基金託管銀行。託管銀行履行戰略合作協議相關承諾，並對基金重點支持項目給予融資優惠。
第十五條圍繞我省推廣政府與社會資本合作模式的總體目標，基金重點投向全省推介項目，優先投向國家和全省示範項目。
第十六條PPP基金採取股權投資、債權投入、融資擔保三種運作方式。
(一)股權投資。PPP基金通過股權方式對項目進行投資，帶動社會資本參與政府與社會資本合作項目。基金對單個項目投資額不超過基金規模的20%，原則上對投資項目只參股不控股。
(二)債權投入。PPP基金通過符合規定的債權方式對項目公司提供流動性支持，支持項目建設運營。基金對單個政府與社會資本合作項目債權投入不超過項目總投資額的30%，最多不超過2億元。
(三)融資擔保。PPP基金對項目運作規范、內控制度健全、治理結構完善、風險防控有效、產出績效明顯，項目短期融資困難的項目公司提供融資擔保，支持項目公司通過債權融資提升發展能力。
第十七條PPP基金成立由5或7名委員組成的投資決策委員會，負責項目投資、管理、退出的相關決策。投資決策委員會由受託管理機構、社會資本出資方、基金管理公司相關人員組成。其中：受託管理機構委派1名;社會資本出資方委派2或4名;基金管理公司委派2名。擬投項目提交投資決策前，須由受託管理機構正式徵求省財政廳意見。省財政廳負責對擬投項目PPP屬性予以認定，對不符合PPP特徵的項目予以剔除。
第十八條PPP基金收益主要包括：
(一)項目股權投資分紅及轉讓增值收益。
(二)項目債權投入產生的投資收益。
(三)項目融資擔保產生的保費收益。
(四)間隙資金的利息收入。
(五)其他收益。
第十九條PPP基金按照優先與劣後的分層結構進行募集和損益分擔。財政出資及基金管理公司出資作為劣後級，其他出資人根據自願原則也可作為劣後級。
第二十條PPP基金根據不同投資運作方式退出。
(一)股權投資退出。股權投資優先由項目社會資本方回購。採取股權轉讓、到期清算等多種方式實施股權退出，退出價格按照市場化原則確定。
(二)債權投入退出。PPP基金對項目建設運營提供的債權投入，由項目公司按照協議約定實現到期債務清償和債權退出。
(三)融資擔保退出。PPP基金對項目提供的融資擔保按照相關約定條件退出。
第二十一條PPP基金清算形成的凈收益或凈虧損，按出資人協議、基金章程等相關規定進行分配或分擔。
(一)清算後形成的凈收益，先按出資人約定的基礎收益進行分配;超額部分根據現行法律法規和協議約定進行分配。其中：財政出資收益的30%用於獎勵基金管理公司;財政出資收益的其他部分可根據出資人的分層結構予以分類讓渡。
(二)清算後形成的凈虧損，先由基金管理公司以其出資額為限承擔損失;之後由其餘劣後級出資人以其出資額為限承擔風險;剩餘部分由其他出資人根據現行法律法規和協議約定進行分擔。
第二十二條PPP基金按照不超過實際到位資金的2%向基金管理公司支付管理費，具體支付比例由出資人共同協商確定。
第二十三條PPP基金存續期滿，基金管理公司組織對基金進行清算，清算結果經中介機構鑒證後報股東會或合夥人會議審定，並報受託管理機構備案。財政出資人出資形成的清算收入按規定全額繳省級金庫。
第四章風險控制
第二十四條託管銀行依據託管協議約定負責賬戶管理、資產保管、監督管理、資金清算、會計核算等日常業務，對資金安全實施動態監管。
第二十五條託管銀行應具備以下條件：
(一)在四川省有分支機構，與我省有良好的合作基礎，具備省級財政收支業務代理資格優先。
(二)擁有專門管理機構和專職管理人員。
(三)具備安全保管和辦理託管業務的設施設備及信息技術系統。
(四)具有健全的託管業務流程和內控制度。
(五)資本充足率符合監管部門相關規定。
(六)最近3年無重大違法違規記錄。
第二十六條PPP基金在運營過程中出現下列情況之一時，應當終止運營並清算：
(一)代表50%以上基金份額的股東或合夥人要求終止並經股東會或合夥人會議決議通過。
(二)PPP基金發生重大虧損、無力繼續經營。
(三)PPP基金出現重大違法違規行為、被管理機關責令終止。
第二十七條省財政廳按照基金設立進度，將資金撥付受託管理機構選定的託管銀行，實行專戶管理。
第二十八條財政出資在PPP基金成立之日全部到位;其他出資人按出資協議約定的最低出資額同步到位，其餘出資採取承諾制，根據項目投資決策決議，基金管理公司向出資人發出通知，出資人在收到通知十個工作日內向基金託管銀行按認繳比例支付資金。
第二十九條PPP基金管理公司對運營管理的基金實行分賬核算，對自有資產與基金資產實行分塊管理，嚴格內部風險控制。
第三十條基金託管銀行應於會計年度結束1個月內，分別向基金管理公司和受託管理機構報送上年度資金託管報告。託管銀行發現資金異動應及時報告。
第三十一條基金管理公司應於會計年度結束3個月內，向受託管理機構和其他出資人分別提交基金年度運行情況報告和經社會審計機構審計的年度會計報告。
第三十二條受託管理機構應於會計年度結束4個月內，向省財政廳轉報經審核確認的基金年度運行情況報告和經社會審計機構審計的年度會計報告。
第三十三條PPP基金不得從事抵押、股票、期貨、債券、商業性房地產等投資活動;不得列支對外贊助、捐贈等支出;不得從事國家法律法規明確的禁止性業務。
第五章監督管理
第三十四條受託管理機構應與其他出資人在基金章程(合夥協議)中約定，有下列情況之一的，省財政出資可無需其他出資人同意，單方決定退出基金;如無法實現退出，基金應當進入清算程序。
(一)未按基金章程或合夥協議約定開展投資運營。
(二)與基金管理公司簽訂合作協議超過1年，基金管理公司未按約定程序和時間要求完成設立手續。
(三)基金設立之日起滿1年未開展投資業務。
(四)投資領域不符合約定。
(五)其他不符合約定的情形。
第三十五條受託管理機構、基金管理公司、託管銀行應當接受省審計廳的審計檢查。有關機構和人員應當積極配合，不得以任何理由阻撓和拒絕提供有關材料或提供虛假不實的材料。
第三十六條受託管理機構定期對PPP基金投資運營績效實施考核評價;省財政廳對受託管理機構履職情況進行評估，必要時可委託社會審計機構實施審計檢查。
第三十七條受託管理機構嚴格履行PPP基金投資運營風險監控職責，當PPP基金投向偏離規定范圍或運營發生違法違規問題時，應按照協議責令糾正或終止與基金管理公司合作。
第三十八條受託管理機構、基金管理公司和基金管理人員在運營管理中出現違規行為，依照相關法律法規予以處理。涉嫌犯罪的，移交司法機關依法追究刑事責任。
第六章附則
第三十九條本辦法自發布之日起30日後實施，原《四川省PPP投資引導基金管理辦法》(川財金〔2015〕135號)同時廢止。
第四十條本辦法由省財政廳負責解釋。

6. 銀行收緊PPP融資引發大規模違約嗎

近日，部分銀行收緊了對PPP項目的融資。民生證券PPP研究中心主管朱振鑫昨日透露，日前召開的全國財政工作會議明確提出嚴禁地方政府以政府投資基金、PPP、政府購買服務等名義變相舉債。之後，各大銀行接到財政部的口頭通知，要求進一步規范所有跟政府融資有關的業務，PPP是其中重要的審查內容之一，因此出現了部分銀行收緊 PPP信貸的情況。

棕櫚股份日前公告，公司聯合中標「保山中心城市壩區人居環境提升工程（一期）PPP項目」。項目總投資約人民幣105億元，占公司2016年度經審計營業收入的268.81%。該項目簽訂正式合同且順利實施後，將對公司2018年及未來年度經營業績產生積極的影響。

朱振鑫表示，銀行收緊PPP信貸，對於正在審批的項目審核力度趨嚴，審核周期會被拉長，如果未能通過審核會使相關上市公司前期的努力付之東流。但已落地項目會停工和違約的可能性不大，且之前因融資問題導致上市公司PPP終止的情形並不多見，因此，對於上市公司而言，短期影響可能不會很大，中長期影響還得視前期項目質量和規范性而定。

至於如何規范PPP發展，萬博研究院新供給中心主任劉哲昨日表示，規范和創新PPP模式，激發民間投資參與積極性,首先，進一步法善法律制度，明確合作主體的權責關系，建立完善的退出機制。其次，運用市場化的定價方式，建立合理的投資回報機制。再次，創新民間投資的參與模式，如通過資產證券化、股權轉讓等金融手段，平衡PPP項目長周期性和民間投資的短期利益之間的矛盾，提高民間投資參與意願。

一切以銀行為主。

7. ppp項目在完成招投標後可以變更牽頭人嗎

您好！完成招投標後是否可以變更聯合體牽頭人需要分兩種情況來看待：
一、完成招投標但尚未簽署股東協議並成立項目公司
嚴格來說，此時仍然處於招投標階段，如果此時變更聯合體牽頭人，即對招投標的實質性內容進行了變更，是違反招投標原則的。
二、已簽署股東協議並成立項目公司
此時招投標過程已結束，進入合同履約階段，此時聯合體各方均已從聯合體成員方轉變為項目公司的股東，已不存在聯合體或牽頭人的概念。此時變更牽頭人意味者聯合體成員方之間股權的轉讓，參考的是各方簽署的股東協議中的相關約定。
謝謝！

8. ppp項目社會資本方因融資不到位退出怎麼辦

看ppp合同約定，如果違約就承擔相應的違約責任。如果因此廢標，就需要重新招標

9. 什麼是PPP項目

PPP基金是指專門成立服務於PPP項目的基金，發起人包括了財政部、省(市)政府、金融機構、大型央企(國企)、民營資本等。

PPP基金的模式：

根據基金發起人的不同，PPP產業基金主要分為三種模式：

1、由省政府出資成立引導基金，再以此吸引金融機構資金合作成立PPP產業基金母基金。各地方政府申報的PPP項目經過金融機構審核後，由地方財政作為LP劣後級，母基金作為LP優先順序。這種模式政府一般會對金融機構提供隱形擔保。

2、由金融機構聯合地方政府發起成立有限合夥基金，一般由金融機構充當LP優先順序，地方國企或平台公司作為LP劣後級，由金融機構指定的股權投資管理人作為GP。

3、由具有建設運營能力的實業資本發起成立產業投資基金，該實業資本和政府簽訂框架性協議以後，通過聯合銀行等金融機構成立有限合夥基金，對接項目。實業資本和銀行系基金公司合資成立產業基金管理公司擔任GP，銀行系基金公司作為LP優先順序A，地方政府指定平台公司作為LP優先順序B，實業資本作為LP劣後級。

銀行、證券公司、信託公司作為主流的金融機構，是PPP項目最重要的資金提供方，三者採用不同的方式參與到PPP項目中。

中國PPP基金的實例

2015年9月份，財政部聯合建設銀行、郵儲銀行、農業銀行、中國銀行、光大集團、交通銀行、工商銀行、中信集團、全國社會保障基金理事會、人壽保險等10家機構，共同發起設立中國PPP融資支持基金，重點支持公共服務領域PPP項目發展，提高項目融資的可獲得性。

山東省規模800億元的PPP發展基金，由政府引導基金和金融社會資本共同出資，發展基金投資回報來自於，所投資PPP項目的股權分紅收益及股權轉讓增值收益、對PPP項目債權投入產生的利息收入、基金間隙資金用於穩健類金融產品產生的收入和其他合法收入。

四川PPP投資引導基金由財政出資，預計以1：5撬動社會資本參與。四川省財政廳負責對擬投項目PPP屬性予以認定，對不符合PPP特徵的項目將不予支持。

除了地方財政出資發起的PPP基金，不少省份投資公司也成立了PPP基金。如2015年7月份，河南投資集團籌備PPP發展投資基金，總規模1000億元。2015年9月份，四川川投集團組建四川首個PPP項目投資基金，基金首期規模為100億元，川投出資30億元，力爭3-5年內規模達300億元。

PPP基金存在的問題

從以上PPP基金梳理可以看出其存在以下問題：

第一、區域分布不均、金額相差懸殊。山東有14家PPP基金，東部地區PPP基金佔比超60%。金額更是相差懸殊，新疆PPP引導基金募資金額1000億，而貴州公共和社會資本合作產業投資基金是5億。

第二、投資領域集中。從投資領域看，PPP基金重點投向交通運輸、水利/公共設施等領域，僅有一家投向民生領域，38支基金中有26支基礎設施基金，其金額佔比近50%，其中新疆PPP基金是FOF基金。

第三、仍以政府與大金融機構、大型國企合作為主。如新疆PPP引導基金是新疆自治區政府與招商銀行、浦發銀行簽署成立協議。該基金首期規模1000億元，其中新疆當地政府出資100億元，招商銀行、浦發銀行分別出資450億元。新疆本地上市公司中，渤海租賃、新疆眾和、特變電工等參會。另外幾家募資金額較高的基金也是類似情況。

第四、沒有明確的運作模式。目前已經成立的38家PPP基金中還沒有幾家發行其基金產品，對基金的運作模式也沒有進行說明，與以往相比，從其成立模式看大多仍局限於融資模式的改變，PPP不只是融資模式還是一種管理模式，但以上PPP基金其管理模式相對以往政府的融資平台有何創新之處，目前尚無明確答案。

10. 如何分辨ppp是股權轉讓還是無償移交

PPP模式又稱為「公共私營合作制」，是指政府和私人（企業）組織之間，為了合作建設城市基礎設施項目形成的一種模式。是屬於股權融資還是債權融資要相對於主體立場而言的，具體區別如下：一、相對於政府而言，PPP是一種獨立於股權融資和債權融資的模式，屬於項目融資的一種形式，主要以項目的預期收益、資產以及政府扶持措施的力度而不是項目投資人或者發起人的資信來安排融資。所以既不是股權融資，也不是債權融資。二、相對於承接項目方而言，可以採取以下幾種模式進行融資：1、股權融資，PPP項目承接方可以通過合資或者引入戰略投資人的方式獲得資金。2、債權融資，PPP項目承接方除了股權融資外，還可以通過項目和企業信用向銀行獲得債權融資。