雙峰模式為什麼會拯救金融危機

1. 金融危機的原因和解決方案

2008年金融危機成因

【摘 要】在經濟全球化背景下,國際經濟失衡會導致國際資本在全球范圍內重新配置。從某種意義上說,國際經濟失衡和國際貨幣體系缺陷是金融危機爆發的前提條件,而國際游資的攻擊是金融危機爆發的實現條件。從目前國際形勢和中國國內形勢來看,金融危機的前提條件已經具備,因而防範國際游資攻擊是制定當前我國宏觀經濟政策的首要目標。
【關鍵詞】金融危機 國際經濟 國際貨幣體系 國際游資

金融危機是由外部因素還是由內部因素造成的,歷來學術界有兩種比較對立的觀點:陰謀論和規律論。陰謀論認為金融危機是經濟體遭受有預謀和有計劃攻擊造成的,是外因造成的,特別是在東南亞金融危機以後,這種觀點較為流行。規律論認為金融危機是經濟體的自身規律,是內因造成的。三代金融危機理論①基本上是承認規律論。隨著金融監管技術提高,一個國家因監管或管制出現問題而導致金融危機的可能性變小;而隨著經濟全球化趨勢增強,現代的金融危機基本上表現為在國際經濟失衡的條件下,國際資本在利益驅動下利用扭曲的國家貨幣體系導致區域性金融危機爆發,因而從本質上說,金融危機的性質和成因都發生了變化。本文在已有研究的基礎上,從國際經濟的視角具體解析金融危機的形成原因。
一、國際經濟失衡
黃曉龍(2007) [1 ] 認為國際收支失衡導致國際貨幣體系失衡,虛擬經濟導致流動性過剩,進而導致全球經濟失衡和金融危機。黃曉龍是國內較完備地從外部因素來研究金融危機的,然而從根本上說全球經濟失衡的根源應該是實體經濟的失衡,國際收支失衡只是實體經濟失衡的表象,實體經濟失衡導致貨幣資本的國際流動,國際資本流動導致虛擬經濟膨脹和蕭條,由此形成流動性短缺,最終能夠導致金融危機。因而全球實體經濟的失衡是導致金融危機的必要條件,而虛擬經濟導致的流動性短缺是金融危機的充分條件。
縱觀金融危機史,金融危機總是與區域或全球經濟失衡相伴而生的。1929 年爆發金融危機之前,國際經濟結構發生了巨大變化,英國的世界霸主地位逐漸向美國和歐洲傾斜,特別是美國經濟快速增長呈現出取代英國霸主地位的趨勢,這次國際經濟失衡為此後的金融危機埋下了禍根。20 世紀末期,區域經濟一體化趨勢要快於經濟全球化趨勢,拉美國家與美國之間的經濟關聯度使得拉美國家對美國經濟的「蝴蝶效應」要比其他國家更為強烈。20 世紀末的20 年裡,當拉美地區的經濟結構失衡時,往往以拉美國家的金融危機表現出來。歐、美、日經濟結構失衡同樣是導致歐、美、日等國金融危機爆發的根源。當區域的或全球的穩定經濟結構被打破時,新的經濟平衡往往以金融危機為推動力。1992 年歐洲金融危機,源於德國統一後德國經濟快速發展,打破了德國與美國以及德國與歐洲其他國家間的經濟平衡。1990 年的日本也是因為美日之間的經濟平衡被打破後,在金融危機的作用下,才實現新的經濟均衡。
區域或全球經濟失衡將導致國際資本在一定范圍內的重新配置。在區域經濟一體化和經濟全球化的背景下,一個國家宏觀政策的影響力可能是區域的或全球性的。從短期來看,在某個時點國際經濟是相對平衡的,全球資本總量和需求總量是一定的,而當一國經濟發生變化,會引起國際資本和國際需求在不同國家發生相應的變化,如果是小國經濟,它的影響只是區域性的,如果是大國則它的影響是全球的。當一個大國經濟趨強,則會吸引國際資本向該國流入,產生的結果是另外一些國家的資本流出,當資本流出到一定程度時,會發生流動性短缺,金融危機就從可能性向必然性轉變。這種轉變的信號是大國高利率政策,或大國強勢貨幣政策。而對小國經濟而言,經濟趨強後,則會吸引國際資本的流入,當國際資本流入數量較多時,該國的實體經濟吸收國際資本飽和後,國際資本會與該國的虛擬經濟融合,推動經濟的泡沫化,當虛擬經濟和實體經濟嚴重背離時,國際資本很快撤退,導致小國由流動性過剩轉入流動性緊縮,結果導致金融危機爆發。
從國際經濟失衡導致金融危機的形成路徑可以看出,國際經濟失衡通過國際收支表現出來,國際收支失衡的調整又通過國際貨幣體系來進行,如果具備了完善和有效的國際貨幣體系,那麼完全可以避免國際經濟強制性和破壞性調整,也就是說可以避免金融危機的發生,然而現實的國際貨幣體系是受到大國操縱的,因而國際經濟失衡會被進一步扭曲和放大。
二、國際貨幣體系扭曲
徐明祺是國內學術界較早把發展中國家金融危機的原因歸結為國際貨幣體系內在缺陷的學者。徐明祺(1999) [ 2 ] 認為,一方面是秩序弱化在改革和維持現狀間徘徊的國際貨幣體系;另一方面是發展中國家在國際貿易、投資和債務方面的弱勢地位;處於雙重製約下的發展中國家不得不一次次吞下金融危機的苦果,因而現存國際貨幣體系的內在缺陷難逃其咎。也就是說國際貨幣體系在調解國際收支不平衡時遵循了布雷頓森林體系的基本原則和理念,而各國在制定貨幣政策協調國際經濟失衡時卻失去了原有的秩序和紀律性,因而現在的國際經濟的失衡被現在的國際貨幣體系放大了,加劇了。
布雷頓森林體系瓦解後,現有的國際貨幣體系是一個鬆散的國際貨幣體系,盡管歐元和日元在國際貨幣體系中作用逐漸增強,但是,儲備貨幣的多元化並不能有效解決「特里芬難題」,只是將矛盾分散化,也就是說儲備貨幣既是國家貨幣也是國際貨幣的身份不變。充當儲備貨幣的國家依據國內宏觀經濟狀況制定宏觀經濟政策,勢必會與世界經濟或區域經濟要求相矛盾,因而會導致外匯市場不穩定和金融市場的動盪。實行與某種儲備貨幣掛鉤或盯住某種貨幣的國家,既要受該儲備貨幣國家貨幣政策的影響,同時還要受多個國家之間貨幣政策交叉的影響。儲備貨幣之間匯率和利率的變動對發展中國家的影響大為增強,使得外匯市場更加不穩和動盪,這種影響可以分為區域性的和全球性的。鑒於美元的特殊地位,美國經濟政策變動影響既可能是區域的,也可能是全球的。
以美元為例,美元的價值調整是通過美元利率的調整實現的。美聯儲在制定美元利率時,不可能顧及盯住美元或以美元作為儲備的國家(地區) 宏觀經濟狀況,因而當美元利率調整時,往往會對其他經濟體,特別是和美國經濟聯系比較密切或者貨幣與美元掛鉤的國家和地區造成沖擊[3 ] 。首先,以美元為支柱的不完善國際貨幣體系,不論採取浮動匯率政策還是固定匯率政策,美國的經濟影響著所有與其經濟密切相關的國家及這些國家的貨幣價值變化。如果浮動匯率政策能夠遵守貨幣體系下的貨幣政策制訂的紀律約束,那麼世界金融市場上就不會出現不穩定的投機性攻擊,也不會出現由此造成的貨幣市場動盪乃至金融危機。由於制定貨幣政策的自主性和經濟全球化相關性存在矛盾,因而目前的貨幣體系不能夠保證美元在浮動匯率的前提下的紀律性,因而一個國家的宏觀政策將會導致經濟相關國家的貨幣市場動盪,在投機資本催化下爆發金融危機。就目前現狀來看,雖然布雷頓森林體系已經崩潰,但是相對於新興市場國家和發展中國家,美元不論是升值還是貶值,依然會造成這些國家經濟的強烈波動。美國經濟繁榮時,美元升值會導致資本的流出;當美國經濟蕭條時,美元貶值會導致這些國家的通貨膨脹。
從上面的分析可以看出,現在的國際貨幣體系保留了原來國際貨幣體系的理念和原則,但卻失去了原來的秩序和紀律,強勢經濟體可以利用這樣的體系轉嫁金融危機和獲取更多利潤,而不需要承擔過多的責任。
三、國際游資的攻擊
國際經濟失衡是金融危機的前提條件,不完善的國際貨幣體系會加劇國際經濟失衡,然而金融危機的始作俑者是國際游資。布雷頓森林體系崩潰後,金融危機離不開國際游資的攻擊。1992 年歐洲金融危機,索羅斯通過保證金方式獲取1 :20 的借貸,在短短的一個月時間內,通過賣空相當於70 億美元的英鎊,買進相當於60 億美元的馬克,迫使英鎊大幅貶值,在償還借貸後凈賺15 億美元[4 ] 。在1994 年墨西哥發生金融危機前,國際游資持續大量地進入墨西哥證券市場,在墨西哥所吸收的外資中,證券投資佔70 %～80 % ,但在墨西哥總統候選人遭暗殺事件後的40 多天內,外資撤走100 億美元,直接導致墨西哥金融危機爆發[5 ] 。1997 年的東南亞金融危機也是國際游資首先攻擊泰銖,低買高賣,並巧妙運用金融衍生工具獲取高額回報。
根據IMF 對國際游資的統計,20 世紀80 年代初的國際短期資本為3 萬億美元,到1997 年底增加到7. 2 萬億美元,相當於當年全球國民生產總值的20 %。2006 年末,僅全球對沖基金管理的資產總額就達1. 43 萬億美元,比1996 年末增長約6 倍。對沖基金的投資策略也不斷豐富,從最初的「賣空+ 杠桿」策略(市場中性基金) ,發展成為單策略型(包括套利型、方向型、事件驅動型等) 、多策略型(包括新興市場型、並購型等) 、基金的基金等多種投資策略。其風險特徵也呈現多樣化趨勢,既有高風險、高收益的宏觀對沖基金,也有低風險但收益相對穩定的市場中性基金。20 世紀90 年代以來的國際資本流動的最顯著特徵是國際間的過剩資本流動造成了國家、地區乃至全球經濟發展的不穩定性,巨額的國際貨幣資本必然要在世界各個國家和地區獵取利潤。
國際游資為什麼能夠摧毀一個國家的金融體系? 眾所周知,國際游資規模較大,它完全有能力影響和縮短被攻擊國家的金融周期。金融周期是指一個國家金融市場由繁榮到蕭條的自然過程。當國際游資進入被攻擊國家,它會影響一個國家的利率和匯率變化,從而加快金融市場由理性發展向非理性繁榮轉變[6] 。按照金融市場的心理預期自我實現原理分析,當大量國際游資進入一個國家時,即使這個國家經濟發展表現一般,在大量資本進入的情況下,也會帶動金融經濟的快速發展,與此同時,在國際金融家掌握話語霸權的情況下,他們通過有意識地誇大被攻擊國家發展中的成績或存在的問題,以產生正面或負面的心理預期。從拉美國家和東南亞國家的實際情況來看,一般先用「經濟奇跡」、「新的發展模式」來吹捧經濟成就,然後用「不可持續」、「面臨崩潰」來誇大經濟中出現的問題。在整個過程中,國際游資有預謀進入和撤退,就會導致金融市場的崩潰。國際游資嫻熟地利用金融衍生工具在金融繁榮時期賺取高額利潤,也可以利用金融危機賺取高額利潤或者收購危機國家的優質資本,進而控制被攻擊國家的經濟命脈。這就是在新興市場國家爆發金融危機後,國際直接投資( FDI) 為什麼會低價收購危機國的優質資產,形成新的經濟殖民主義的根本原因。
四、中國預防攻擊性金融危機之策
在中國股市由狂飆到暴跌和中國房地產市場經歷了火爆到等待觀望以後,中國的經濟是不是進入由繁榮向危機過渡的轉折點? 中國會不會爆發金融危機? 從經濟表象來看,在我國經濟運行中依然表現為流動性過剩、通貨膨脹和人民幣升值預期等等;從經濟本質來看,我國經濟運行中存在著產業結構調整滯後、技術自主創新能力弱和金融市場不完善等問題。出現這些現象和問題既有外部因素的作用,也有內部因素的作用。
當前,全球經濟失衡的特徵較為明顯,首先美國經濟進入蕭條時期,次級債危機使得美國經濟雪上加霜,而歐盟、日本、中國和俄羅斯經濟持續增長。其次,美元的發行泛濫導致美元對歐元和人民幣持續貶值,致使其他國家面臨通貨膨脹的壓力。再次,國際游資在世界范圍內流動的規模越來越大。美國為了振興經濟採取降低利息的貨幣政策,美元對其他貨幣也在快速貶值。
中國從2005 年開始出現人民幣對美元的利差,2006 年2 月利差曾達到3 % ,境外資本流入後往往會兌換成人民幣再放貸出去,其收益不能以存款利率衡量收益,而是以貸款利率衡量收益,1 年期基準貸款利率是7. 47 % ,如果每年人民幣升值預期是5 %的話,那麼國際游資的回報就接近13 %。如果國際游資不是採取放貸形式,而是直接投資中國房地產或股票,其收益率會更高,2007 年投資中國房地產的利潤不低於30 % ,該年度上證指數上漲了96. 7 %。
人民幣升值預期和國外游資在中國投資的高額回報吸引了大量外資通過各種渠道進入中國。2007年究竟有多少國際游資進入我國,國內學者有不同的計算。採用簡單的計算,以外匯儲備的增加值減去外貿順差和外國直接投資,2007 年通過各種渠道進入我國的國際游資近800 億美元。800 億美元國際游資流入完全可以解釋流動性過剩、房市與股市的泡沫和我國目前通貨膨脹的壓力等現象。只要人民幣升值預期存在,國際游資就不會抽走。人民幣升值預期還存在的根本原因是我國實體經濟還在持續增長,表現為我國國際貿易順差還存在,我國非貿易品的價格還遠遠低於發達國家。國際游資現在急迫要做的是要繼續抬高我國的非貿易品價格,並在適當時機抽逃,在羊群效應下引爆中國金融危機,之後國際資本再回來收購中國優質資本。
中國要能夠有效地預防上述攻擊性金融危機,首先必須嚴格控制虛擬經濟的非理性發展,快速壓縮樓市和股市泡沫,套住國際游資刺激實體經濟的增長。套住國際游資有兩種思路:一是由國際游資短期內獲得暴利向長期內正常利潤轉變,降低使用外資的成本,讓外資為我國經濟建設服務。二是構建長期的心理預期,使外資留在中國;其中,很重要一點是保持中國實體經濟的持續增長。其三是有計劃地減持我國的外匯儲備,特別減少以國債形式存在的外匯儲備,把外匯儲備轉化為有形資產,實現外匯的保值和增值,並用外匯儲備調控國際經濟,使之有利於我國經濟的可持續發展。最後,加強跨境資本的管制,積極干預和監管短期國際游資的.

2. 分析我國金融業與美國業務監管方面的差異

目前，針對金融產品過度創新引發的金融危機，發達國家已經開始認真吸取教訓，力求在鼓勵創新的同時，充分揭示創新背後暗含的風險，並有效管理好這些風險。 美國：金融管制之門這樣打開 美國是從上世紀70年代開始放鬆金融管制的。當時，布雷頓森林體系解體，美國經濟表現不佳，影響了商業銀行的贏利水平。銀行界怨聲載道，普遍認為嚴格的管制阻礙了競爭，限制了創新金融產品的開發及運用。於是，美國放鬆了金融管制。 以前，美國對商業銀行的限制主要在以下三個方面： 一是利率管制。20世紀30年代的經濟大蕭條之後，為了保護存款者和加強監管，美國成立了聯邦存款保險公司，並頒布格拉斯-斯蒂格爾法案。聯邦存款保險公司的設立對小額存款提供擔保，解決了銀行擠兌和恐慌問題，而美聯儲的第Q項條款(俗稱Q條款)規定，禁止聯邦儲備委員會的會員銀行對它所吸收的活期存款(30天以下)支付利息，並對上述銀行所吸收的儲蓄存款和定期存款規定了利率上限。美聯儲的Q條利率上限確保了小額存款成為銀行主要的資金來源並抑制了銀行之間的利率競爭。 50年代後期，利率管制的弊端逐漸暴露出來。當時美國通貨膨脹率曾一度高達20％，而銀行存款利率上限的管制使銀行的吸存能力受到很大影響，以致銀行的生存岌岌可危。於是商業銀行不得不開始進行金融創新，貨幣市場基金應運而生,規避掉了銀行存款的許多限制，但同時又保留了銀行存款的許多特性。 進入20世紀80年代以後，「Q條例」已經形同虛設，包括貨幣市場基金在內的多種金融工具並沒有影響經濟秩序。1980年，美國國會通過了《取消源州存款機構管制與貨幣管理法案》，揭開了利率市場化的序幕。此後的6年中，美國分階段廢除了「Q條例」，而於1986年3月實現了利率市場化。 二是商業銀行的跨州經營。格拉斯法案限制銀行分支機構的設立和跨州經營，把銀行的發展集中在比較小的區域范圍內。雖然這一規定隔離了部分風險，但銀行也無法發揮規模效應。20世紀70年代，商業銀行開拓新市場、提高盈利水平、實現風險多元化的呼聲加大，法律框架在跨州擴張方面的政策日益寬松。尤其是1994年美國頒布《跨州銀行法》，允許商業銀行收購設立其他州的商業銀行，並且通過跨州設立分支機構來鞏固和擴大業務經營。 三是混猜運業經營。金融業混業經營，是指銀行、證券公司、保險公司、信託公司等金融機構在業務上相互融合、滲透與交叉，突破了分業經營業務模式的局限，藉助金融創新手段不斷豐富金融產品內涵，極大地提高了金融市場資金運用效率，為有價值的客戶提供一站式金融服務奠定架構基礎。隨著金融監管制度不斷完善，風險管理技術日益成熟，金融混業經營逐漸成為現代國際金融業發展的主導趨向。 一般而言，金融混業經營模式具有以下三種組織形式：一是沒有產權紐帶關系的金融機構之間相互代理產品，其實質是金融機構間的戰略合作，嚴格意義上不屬於真正的混業；二是同一個金融企業的法人機構同時經營銀行、證券、保險、信託中兩種或兩種以上業務；三是一個金融企業或者非金融企業通過控股或設立子公司的方式，在集團內部提供銀行、證券、保險、信託等多種金融服務。 《格拉斯—斯蒂格爾法》奠定了美國分業經營的基本格局。1956年的《銀行控股公司法》以及1970年的《銀行控股公司法修正案》，增加了有關銀行與保險業務分離的條款，進一步鞏固了美國的分業經營格局。然而，此後出台的許多行政辦法不斷對上述法案進行修正。如，1999年頒布的《金融現代化服務法》規定，銀行可通過銀行控股公司另外設立的子公司，可在限定范圍內經營證券業務。實際上在《金融現代化服務法》通過以前，美國的分業經營體制已經解體，混業經營已經十分普遍，大商業銀行已成為典型的美國式全能銀行。該法案則是從法律上消除了銀行、證券、保險機構在業務范圍上的邊界。至此，美國結束了長達66年之久的金融分業經營體制。 隨著金融市場結構的不雹兆蔽斷變化，銀行市場又面臨著一系列新的問題，諸如哪些機構應作為銀行接受監管，是否對不同的金融產品進行監管以及如何監管，以及如何保護消費者等。目前，美國正在考慮的監管制度改革，就是要解決這些問題。而改革的主要內容是建立類似於澳大利亞的所謂「雙峰」的監管模式，分別由兩個不同的監管機構負責系統性風險和保護消費者。 中國銀行（601988行情,愛股,資金）監管思路的演變 比照美國，中國情況大致是這樣的： 第一是利率政策。我國利率改革的方式是明確的，即漸進、有序，原則上遵循先外幣、後本幣，先貸款、後存款，先農村、後城市，先大額、後小額的步驟。但是中國目前還沒有明確全面實現利率市場化的時間表。利率市場的起步較晚，從1996年開放同業拆借利率開始，此後又開放了銀行間債券利率。2000年開放了外幣利率（小額外幣存款除外），2004年存款利率管上限，貸款利率管下限的格局。在這種情況下，中國貨幣市場和資本市場至今也尚未形成基準利率體系，自然也沒有簡單的金融衍生工具，如期權和期貨。這使得中國的金融衍生品市場不僅落後於發達國家，和其他發展中國家相比也存在差距。 第二是商業銀行的跨區域經營問題。長期以來，我國的中小商業銀行，即城市商業銀行不能跨區域經營。《城市商業銀行暫行管理辦法》第6條規定，城市商業銀行在地級以城市設定，一個城市只能設立一家城市商業銀行；第二條規定，城市商業銀行主要為本市中小企業和居民提供金融服務。 分析城市商業銀行的發展歷史我們可以看出，中國的城市商業銀行是清理整頓城市信用社、化解地方金融風險的產物。與此同時還承擔了支持地方經濟發展，特別是支持中小企業的重擔。城市商業銀行人員素質較低、經營管理水平不高、風險高度集中。這是監管政策明文規定城市商業銀行不允許跨區經營的背景。 隨著我國銀行業改革開放的推進，城商行風險管理水平不斷提高，許多城商行提出了拓展發展空間、實現跨區域發展的要求。對此，銀監會與相關部門進行了認真研究並達成共識，城市商業銀行完全可以走出城市。2009年4月，銀監會調整了中小商業銀行的准入政策。規定中小商業銀行的機構發展不再受數量指標控制，不再對股份制商業銀行、城市商業銀行設立分行和支行設定統一的營運資金要求，從而實現了基本上統一監管標准，實施同質同類監管。 第三是混業經營。在上世紀80年代改革開放的最初期，我國金融業並不是分業經營的。當時，商業銀行可以設立信託投資公司、證券公司，比如，交通銀行（601328行情,愛股,資金）和太平洋（601099行情,愛股,資金）保險就是連在一起的。但是，由於後來金融業出現了一些混亂情況，當時一種主流的看法認為這些混亂來自於混業經營，因此就逐漸把金融業務切分開來；同時在立法上加以保證，形成了一種比較嚴格的分業經營體制。1995年通過並於2003年修改的《中華人民共和國商業銀行法》第43條規定，商業銀行在中華人民共和國境內不得從事信託投資和證券經營業務，不得向非自用不動產投資或者向非銀行金融機構和企業投資，但國家另有規定的除外。 在中國銀監會成立後，將鼓勵創新和減少一切不必要的限制列入銀監會倡導的六條良好監管標准之中。在這兩條標準的指導下，銀監會出台了相應的管理辦法，穩步推進商業銀行的綜合經營，先後允許商業銀行設立基金管理公司、金融租賃公司、參股信託公司、投資保險公司、以向企業提供並購貸款，開展資產證券化試點，開辦人民幣衍生產品業務等。金融危機對中國綜業經營的試點工作有什麼影響？這是需要正視的一個問題。 鑒於市場目前所處的發展階段，需要繼續堅持銀行系統和資本市場的適當隔離，防止風險在貨幣市場和資本市場之間相互傳遞。 不能以犧牲審慎監管為代價開展創新 對比上面三個方面中美的監管實踐，我們可以看出，中美之間監管制度的差異還是比較大的。在很大程度上，中國現行的銀行監管制度近似於20世紀80年代中期美國的監管制度。為了降低銀行的經營風險，至今我們仍然實行利率管制、分業經營，而中小銀行跨區域經營也是近期才放開的。但是，就是這種審慎的監管政策使得中國避免兩次金融危機的沖擊。 相比之下，為了支持創新，美國是大刀闊斧地放鬆管制，特別是在1999年出台「現代金融法」後，在諸多方面對銀行控股公司即美國的大銀行缺乏基本監管，特別是在創新產品方面，從而釀成了嚴重的金融危機。 總體來看，中國銀行業與美國相比，是監管制度上和產品上都存在創新不足的問題。但是，開展各類創新業務都必須考慮監管部門和銀行業管理創新的能力。此外，一旦中國的金融創新較為發達，中國可能也要同發達國家考慮建立不同模式的雙峰監管模式。 目前，中國監管部門沒有重復美國監管部門的路徑，而是一直強調對銀行的審慎監管，強調在開展創新業務後風險的可控性，特別堅持銀行市場與資本市場的防火牆。金融危機證明，商業銀行本來就應該以穩定的存款為基礎，審慎地發展信貸和其他傳統業務，同時要有限地利用資本市場的創新工具。創新無度、風險不能控制、風險從非銀行金融機構向銀行業金融機構、資本市場向銀行業市場蔓延，已經形成了今天的金融機構以及全球經濟的衰退。人類社會為這一教訓付出的代價太大了。我們不應允許創新能力超出監管部門和銀行業有效管理創新的能力，監管部門還是永遠審慎為好。

3. 何為金融危機為何會發生金融危機

金融危機又稱金融風暴，是指一個國家或幾個國家與地區的全部或大部分金融指標（如：短期利率、貨幣資產、證券、房地產、土地價格、商業破產數和金融機構倒閉數）的急劇、短暫和超周期的惡化。
金融危機可以分為貨幣危機、債務危機、銀行危機、次貸危機等類型。
外部因素引起金融危機、金融危機國際傳染並非近年方才出現的現象。1873年，德國和奧地利經濟繁榮，吸引資本留在國內，對外信貸突然中止，導致美國傑·庫克公司經營困難；1890年，倫敦巴林兄弟投資銀行對阿根廷債權發生支付危機，加之當年10月紐約發生金融危機，倫敦一系列企業倒閉，巴林銀行幾乎於當年11月份倒閉，只是在英格蘭銀行行長威廉·利德代爾牽頭組織的銀團擔保基金救助下方才得以倖免，但英國對南非、澳大利亞、美國和其他拉丁美洲國家的貸款因此事而銳減，致使上述國家和地區的經濟危機一直持續到1893年；1928年春，紐約股市開始繁榮，汲幹了本可投向德國、拉丁美洲的信貸源泉，導致上述國家和地區陷入經濟蕭條。中止發放海外信貸很可能加速海外經濟衰退，後者又會反過來對導致這一切的國家發生影響。20世紀 90年代，伴隨著國際游資的膨脹，國際貨幣、金融則閉襲危機頻繁爆發，根據巴里·艾森格林和邁克爾·博多態嘩在2001年完成的一項研究，現在隨機挑出的一個國家爆發金融危機的概率都比1973年大1倍，國際貨幣、金融危機的傳染性也大大增強，往往爆發不久就如同傳染病一樣迅速從最早爆發危機的國家或地區蔓延到其他國家和地區。輿論界留下了許多描繪這一現象的詞彙：1994年墨西哥危機的「龍舌蘭酒效應」、「亞洲流感」、「俄羅斯病毒」等等不一而足，而對貨幣、金融危機傳染機制的研究也迅速興起。由於多種危機傳染機制需要在資本項目和金融市場開放條件下才能實現，在很大程度上，我國依靠資本項目的適度管制和金融服務市場低開放度而在1997年亞洲金融危機中倖免於難，但時至今日，隨著我國經濟金融形勢的變化，盡管我國資本項目仍未完全開放，危機傳染的風險已經大大上升，震撼國際金融市場的美國次貸危機給我們敲響了警鍾，表明國際金融危機傳染機制出現了新特點。
廣義的貨幣、金融危機的國際傳染渠道可以劃分為非偶發性傳染渠道、偶發性傳染渠道兩大類，前者指在危機爆發前的穩定期和危機期都同樣存在的傳染渠道；後者指僅出現於危機爆發後的傳染渠道。由於第一孫兄類傳染渠道源於國家或地區間實際的經濟金融聯系，危機的傳染來自宏觀經濟基本面的變動，因此又稱為「真實聯系渠道」，或「基於基本面的傳染」，主要包括貿易聯系與競爭性貶值、政策調整、隨機總需求流動性沖擊等途徑。偶發性傳染與經濟基本面無關，僅僅是投資者或金融市場其他參與者行為(特別是非理性行為)的結果，因而又有「真正的傳染」、「純粹的傳染」之稱，主要包括內生流動性沖擊、多重均衡和喚醒效應、政治影響傳染等途徑。但這些傳染機制往往是建立在貿易聯系和「中心」國家對「邊緣」 國家投資的基礎之上，是因為來自發達國家的機構投資者紛紛棄新興市場資產而追逐母國優質資產所致。而就此次美國次貸危機對中國的影響而言，貿易聯系與外國對華投資機制的作用可能並不十分關鍵，反而是中國對外投資和中國企業海外上市可能成為最主要的危機傳染途徑，而且這樣的危機傳染途徑的重要性還會日趨提升。

更多詳情請見：http://ke..com/view/20114.htm

4. 分析我國金融業與美國業務監管方面的差異

目前，針對金融產品過度創新引發的金融危機，發達國家已經開始認真吸取教訓，力求在鼓勵創新的同時，充分揭示創新背後暗含的風險，並有效管理好這些風險。

美國：金融管制之門這樣打開 美國是從上世紀70年代開始放鬆金融管制的。

當時，布雷頓森林體系解體，美國經濟表現不佳，影響了商業銀行的贏利水平。

銀行界怨聲載道，普遍認為嚴格的管制阻礙了競爭，限制了創新金融產品的伏梁開發及運用。

於是，美國放鬆了金融管制。

以前，美國對商業銀行的限制主要在以下三個方面： 一是利率管制。

20世紀30年代的經濟大蕭條之後，為了保護存款者和加強監管，美國成立了聯邦存款保險公司，並頒布格拉斯-斯蒂格爾法案。

聯邦存款保險公司的設立對小額存款提供擔保，解決了銀行擠兌和恐慌問題，而美聯儲的第Q項條款(俗稱Q條款)規定，禁止聯邦儲備委員會的會員銀行對它所吸收的活期存款(30天以下)支付利息，並對上述銀行所吸收的儲蓄存款和定期存款規定了利率上限。

美聯儲的Q條利率上限確保了小額存款成為銀行主要的資金來源並抑制了銀行之間的利率競爭。

50年代後期，利率管制的弊端逐漸暴露出來。

當時美國通貨膨脹率曾一度高達20％，而銀行存款利率上限的管制使銀行的吸存能力受到很大影響，以致銀行的生存岌岌可危。

於是商業銀行不得不開始進行金融創新，貨幣市場基金應運而生,規避掉了銀行存款的許多限制，但同時又保留了銀行存款的許多特性。

進入20世紀80年代以後，「Q條例」已經形同虛設，包括貨幣市場基金在內的多種金融工具並沒有影響經濟秩序。

1980年，美國國會通過了《取消存款機構管制與貨幣管理法案》，揭開了利率市場化的序幕。

此後的6年中，美國分階段廢除了「Q條例」，而於1986年3月實現了利率市場化。

二是商業銀行的跨州經營。

格拉斯法案限制銀行分支機構的設立和跨州經營，把銀行的發展集中在比較小的區域范圍內。

雖然這一規定隔離了部分風險，但銀行也無法發揮規模效應。

20世紀70年代，商業銀行開拓新市場、提高盈利水平、實現風險多元化的呼聲加大，法律框架在跨州擴張方面的政策日益寬松。

尤其是1994年美國頒布《跨州銀行法》，允許商業銀行收購設立其他州的商業銀行，並且通過跨州設立分支機構來鞏固和擴大業務經營。

三是混業經營。

金融業混業經營，是指銀行、證券公司、保險公司、信託公司等金融閉胡機構在業務上相互融合、滲透與交叉，突破了分業經營業務模式的局限，藉助金融創新手段不斷豐富金融產品內涵，極大地提高了金融市場資金運用效率，為有價值的客戶提轎廳攔供一站式金融服務奠定架構基礎。

隨著金融監管制度不斷完善，風險管理技術日益成熟，金融混業經營逐漸成為現代國際金融業發展的主導趨向。

一般而言，金融混業經營模式具有以下三種組織形式：一是沒有產權紐帶關系的金融機構之間相互代理產品，其實質是金融機構間的戰略合作，嚴格意義上不屬於真正的混業；二是同一個金融企業的法人機構同時經營銀行、證券、保險、信託中兩種或兩種以上業務；三是一個金融企業或者非金融企業通過控股或設立子公司的方式，在集團內部提供銀行、證券、保險、信託等多種金融服務。

《格拉斯—斯蒂格爾法》奠定了美國分業經營的基本格局。

1956年的《銀行控股公司法》以及1970年的《銀行控股公司法修正案》，增加了有關銀行與保險業務分離的條款，進一步鞏固了美國的分業經營格局。

然而，此後出台的許多行政辦法不斷對上述法案進行修正。

如，1999年頒布的《金融現代化服務法》規定，銀行可通過銀行控股公司另外設立的子公司，可在限定范圍內經營證券業務。

實際上在《金融現代化服務法》通過以前，美國的分業經營體制已經解體，混業經營已經十分普遍，大商業銀行已成為典型的美國式全能銀行。

該法案則是從法律上消除了銀行、證券、保險機構在業務范圍上的邊界。

至此，美國結束了長達66年之久的金融分業經營體制。

隨著金融市場結構的不斷變化，銀行市場又面臨著一系列新的問題，諸如哪些機構應作為銀行接受監管，是否對不同的金融產品進行監管以及如何監管，以及如何保護消費者等。

目前，美國正在考慮的監管制度改革，就是要解決這些問題。

而改革的主要內容是建立類似於澳大利亞的所謂「雙峰」的監管模式，分別由兩個不同的監管機構負責系統性風險和保護消費者。

中國銀行（601988行情,愛股,資金）監管思路的演變 比照美國，中國情況大致是這樣的： 第一是利率政策。

我國利率改革的方式是明確的，即漸進、有序，原則上遵循先外幣、後本幣，先貸款、後存款，先農村、後城市，先大額、後小額的步驟。

但是中國目前還沒有明確全面實現利率市場化的時間表。

利率市場的起步較晚，從1996年開放同業拆借利率開始，此後又開放了銀行間債券利率。

2000年開放了外幣利率（小額外幣存款除外），2004年存款利率管上限，貸款利率管下限的格局。

在這種情況下，中國貨幣市場和資本市場至今也尚未形成基準利率體系，自然也沒有簡單的金融衍生工具，如期權和期貨。

這使得中國的金融衍生品市場不僅落後於發達國家，和其他發展中國家相比也存在差距。

第二是商業銀行的跨區域經營問題。

長期以來，我國的中小商業銀行，即城市商業銀行不能跨區域經營。

《城市商業銀行暫行管理辦法》第6條規定，城市商業銀行在地級以城市設定，一個城市只能設立一家城市商業銀行；第二條規定，城市商業銀行主要為本市中小企業和居民提供金融服務。

分析城市商業銀行的發展歷史我們可以看出，中國的城市商業銀行是清理整頓城市信用社、化解地方金融風險的產物。

與此同時還承擔了支持地方經濟發展，特別是支持中小企業的重擔。

城市商業銀行人員素質較低、經營管理水平不高、風險高度集中。

這是監管政策明文規定城市商業銀行不允許跨區經營的背景。

隨著我國銀行業改革開放的推進，城商行風險管理水平不斷提高，許多城商行提出了拓展發展空間、實現跨區域發展的要求。

對此，銀監會與相關部門進行了認真研究並達成共識，城市商業銀行完全可以走出城市。

2009年4月，銀監會調整了中小商業銀行的准入政策。

規定中小商業銀行的機構發展不再受數量指標控制，不再對股份制商業銀行、城市商業銀行設立分行和支行設定統一的營運資金要求，從而實現了基本上統一監管標准，實施同質同類監管。

第三是混業經營。

在上世紀80年代改革開放的最初期，我國金融業並不是分業經營的。

當時，商業銀行可以設立信託投資公司、證券公司，比如，交通銀行（601328行情,愛股,資金）和太平洋（601099行情,愛股,資金）保險就是連在一起的。

但是，由於後來金融業出現了一些混亂情況，當時一種主流的看法認為這些混亂來自於混業經營，因此就逐漸把金融業務切分開來；同時在立法上加以保證，形成了一種比較嚴格的分業經營體制。

1995年通過並於2003年修改的《中華人民共和國商業銀行法》第43條規定，商業銀行在中華人民共和國境內不得從事信託投資和證券經營業務，不得向非自用不動產投資或者向非銀行金融機構和企業投資，但國家另有規定的除外。

在中國銀監會成立後，將鼓勵創新和減少一切不必要的限制列入銀監會倡導的六條良好監管標准之中。

在這兩條標準的指導下，銀監會出台了相應的管理辦法，穩步推進商業銀行的綜合經營，先後允許商業銀行設立基金管理公司、金融租賃公司、參股信託公司、投資保險公司、以向企業提供並購貸款，開展資產證券化試點，開辦人民幣衍生產品業務等。

金融危機對中國綜業經營的試點工作有什麼影響？這是需要正視的一個問題。

鑒於市場目前所處的發展階段，需要繼續堅持銀行系統和資本市場的適當隔離，防止風險在貨幣市場和資本市場之間相互傳遞。

不能以犧牲審慎監管為代價開展創新 對比上面三個方面中美的監管實踐，我們可以看出，中美之間監管制度的差異還是比較大的。

在很大程度上，中國現行的銀行監管制度近似於20世紀80年代中期美國的監管制度。

為了降低銀行的經營風險，至今我們仍然實行利率管制、分業經營，而中小銀行跨區域經營也是近期才放開的。

但是，就是這種審慎的監管政策使得中國避免兩次金融危機的沖擊。

相比之下，為了支持創新，美國是大刀闊斧地放鬆管制，特別是在1999年出台「現代金融法」後，在諸多方面對銀行控股公司即美國的大銀行缺乏基本監管，特別是在創新產品方面，從而釀成了嚴重的金融危機。

總體來看，中國銀行業與美國相比，是監管制度上和產品上都存在創新不足的問題。

但是，開展各類創新業務都必須考慮監管部門和銀行業管理創新的能力。

此外，一旦中國的金融創新較為發達，中國可能也要同發達國家考慮建立不同模式的雙峰監管模式。

目前，中國監管部門沒有重復美國監管部門的路徑，而是一直強調對銀行的審慎監管，強調在開展創新業務後風險的可控性，特別堅持銀行市場與資本市場的防火牆。

金融危機證明，商業銀行本來就應該以穩定的存款為基礎，審慎地發展信貸和其他傳統業務，同時要有限地利用資本市場的創新工具。

創新無度、風險不能控制、風險從非銀行金融機構向銀行業金融機構、資本市場向銀行業市場蔓延，已經形成了今天的金融機構以及全球經濟的衰退。

人類社會為這一教訓付出的代價太大了。

我們不應允許創新能力超出監管部門和銀行業有效管理創新的能力，監管部門還是永遠審慎為好。

5. 澳大利亞與英國「雙峰」監管模式究竟有何區別

金融監管的雙峰理論起源於英國，由澳大利亞於 1998 年率先開始實踐並良好運行至今，而英國在金融危機後的監管體系改革中也轉向了雙峰監管模式，可見雙峰監管模式有著獨特的魅力與實踐意義。通過對比兩國雙峰監管模式在機構設置、監管思路、雙峰機構獨立性等方面的不同，分析雙峰監管模式的內涵與特點，以期為我國金融監管制度改革提供一種模式選擇。
2013 年 12 月 20 日，澳大利亞財政部公布了新一輪政府金融體系調查的最終調查范圍，同時任命了由David Murray AO 領導的四人調查團，標志著 2014 年澳大利亞金融體系調查（ Financial System Inquiry ）的正式啟動。此前的金融體系調查都成為澳大利亞經濟改革的主要催化劑，特別是前一次的 1997 年沃利斯調查（ Wallis Inquiry ），直接引致了澳大利亞金融監管制度改革，澳大利亞審慎監管機構（ APRA ）的建立及當前澳大利亞證券投資委員會（ ASIC ）的形成。這些改革都促進了澳大利亞經濟的穩定與增長，是金融監管機構的重塑，建立雙峰監管模式更被認為是澳大利亞經受住全球金融危機考驗的一大重要因素。在澳大利亞政府新一輪金融體系調查實施之際，本文再次聚焦澳大利亞的成功金融監管經驗，探究雙峰監管模式的特點。實際上，自 2008 年金融危機後，世界各國就開始聚焦澳大利亞雙峰監管模式，很多國家正在考慮乃至已經採納這種雙峰監管理念，其中最引人注目的就是英國2012 年開始的金融監管雙峰模式改革。因此，本文將對比澳、 英兩國雙峰監管模式的異同，以便深入理解雙峰監管模式的特點和制度設計理念，為我國金融監管改革提供一種模式選擇。
一、 澳大利亞與英國金融監管制度概況
（一）澳大利亞的雙峰監管制度
在澳大利亞的金融監管框架中，監管和監督澳大利亞金融體系的職責被分別授予四個機構：澳大利亞審慎監 管 局 （ the Australian Prudential Regulation Authority,APRA ）、 澳大利亞證券和投資委員會（ the Australian Securities and Investment Commission，ASIC ）、 澳大利亞儲備銀行（ the Reserve Bank of Australia, RBA ）和澳大利亞聯邦財政部（ the Australian Treasury ）。以上四者又共同組成金融監管理事會（ Council of Financial Regulators，CFR）。 雖然有多個主要監管機構，但對金融體系監管承擔更多職責的是 APRA 與 ASIC，且這兩個機構的權利配置正體現了雙峰監管理念，故一般認為澳大利亞是 「雙峰」 監管模式的典型代表。
1997 年，澳大利亞政府對本國金融體系進行了全面調查，該調查由著名的墨爾本商界領袖斯坦·沃利斯（ Stan Wallis）領導的委員會進行，故也稱沃利斯調查，該調查對澳大利亞的金融體系改革影響重大。根據沃利斯委員會調查報告的建議，澳大利亞政府在 1998 年 7 月1 日成立了獨立的審慎監管機構—— 「澳大利亞審慎監管局」 （ APRA ），開始了 「雙峰」 金融監管模式的實踐。「雙峰」中的另一峰——澳大利亞證券投資委員會（ ASIC ），其前身是澳大利亞證券委員會（ Australia Securities Commission），根據《2011 年澳大利亞證券與投資委員會法案》 設立並履職，由此形成了具有澳大利亞特色的經典「雙峰」 模式，該基本組織結構運行至今。
（二）英國的雙峰監管制度
2007 年的金融危機使英國遭受重大損失，英國政府在完成了監管機構對金融危機所作反應的檢討後，開始了 「雙峰」 監管模式的改革。英國財政部認為，過去幾年的反思表明，三方金融監管模式（「tripartite」model of financial regulation）的缺陷是英國未能預測，或者說充分應對 2008 年金融危機的一個重要原因。因此，英國政府致力於引入一套新的金融監管機制——該套機制有著明確目標和責任，並且以專業監管者的判斷為監管核心。根據英國 《2012 年金融服務法案》 ，英國於 2013 年 4 月 1日開始了一套新的金融監管制度。
以 《2012 年金融服務法》 為標志，英國再次實現了金融監管改革的重大創新，建立起以英格蘭銀行為主導，宏、 微觀審慎監管機制相協調、 微觀監管機制相平衡的監管體制，確立了新的中央銀行監管機制和雙峰監管機制。從市場主體的角度來說，新監管模式意味著存款機構、 保險機構和主要投資公司都將有兩類監管者，一類著眼於審慎性（即 PRA ），另一類著眼於行為（即 FCA ）。而其他公司（如那些非 「al regulated」 的公司）都將單獨由 FCA監管。
二、 澳大利亞與英國雙峰監管模式的對比
（一）差異之一：機構設置不同
雙峰監管模式起源於英國，卻由澳大利亞率先踐行。根據英國經濟學家Michael Taylor 的闡述，金融監管的目標應當是 「雙峰」 的：一是實施審慎監管，旨在維護金融機構的穩健經營和金融體系的穩定、 防範系統性風險；二是實施行為監管，旨在糾正金融機構的機會主義行為、 防止欺詐和不公正交易、 保護消費者和投資者利益。澳大利亞與英國的雙峰監管模式都是基於這一理念構建起來的，基本框架都是設立機構分別負責審慎監管與金融消費者保護，但在具體的監管架構設計上又有許多不同。
1.澳大利亞經典雙峰模式
根據 「雙峰」 理念，澳大利亞設立了兩個監管機構負責主要金融監管，即澳大利亞審慎監管局通過實施審慎監管保證金融系統穩定，澳大利亞證券和投資委員會通過實施行為監管保護消費者利益。這套機構設置與權力配置模式完全契合雙峰理論的要求，一般稱之為經典雙峰。這套模式對澳大利亞來說行之有效，2008 年金融危機中澳大利亞抵禦沖擊的優秀表現就是有力證據，自1998 年金融監管制度改革實施雙峰模式以來一直沒有做大的改變。在近日公布的澳大利亞金融體系調查最終報告中，以 Murray 為首的調查委員會同樣認為，澳大利亞的監管架構無需做大的變動。
2.英國內雙峰模式
英國在 2012 年的金融監管改革中，也採納了 「雙峰」監管理念，但其最終確定的監管機構設置與權力配置方式有別於澳大利亞。英國設立了 FPC、 PRA 兩個機構負責以維護金融系統穩定為目標的審慎監管，明確區分了宏觀審慎監管與微觀審慎監管，即在負責宏觀審慎監管的 FPC 下，再單獨成立負責微觀審慎監管的 PRA。
英國同樣設立了 FCA 負責以消費者保護為目的的行為監管，但從整個監管框架來看，該機構的層級、 地位低於澳大利亞的 ASIC。而基於 FPC 的宏觀審慎監管職權，FPC 可以向 PRA 與 FCA 發布指示（ Directions）和建議（ Recommendations），同時也可以先跟其他主體提出建議。由於 FPC 是英格蘭銀行的內設委員會，可以理解為英國金融監管雙峰——PRA 與 FCA，是在英格蘭銀行的指導下運作，即雙峰的機構層級低於英格蘭銀行。此外，澳大利亞審慎監管局只負責銀行、 保險公司和大部分養老金的審慎監管，而擬設立的英國審慎監管局還可以對符合特定標準的證券公司進行審慎監管，從而保留了綜合監管的某些特徵。 因此，相較於澳大利亞來說，英格蘭的金融監管框架被稱為內雙峰或者准雙峰模式。
3.機構設置不同的原因
相對澳大利亞而言，英國在雙峰模式下的機構設置更為細致復雜，筆者認為這種差異可以從以下三個方面理解。
一是設立雙峰監管模式的背景不同。澳大利亞於1998 年設立澳大利亞金融監管局，其改革更多的是出於金融業發展所引出的監管變革需要，是以溫和的方式自發地重新安排金融監管框架。因此在雙峰機構設置上，基本就是依循了 「雙峰理論」 的設想，分別設立兩個獨立的機構負責主要金融監管活動。相比之下，英國的監管改革是迫於金融危機的壓力而為，其改革基礎也已形成定式的三方監管，改革的指導依據在於加強宏觀審慎監管，因而最終的監管機構設置較為復雜且更強調宏觀審慎監管。
二是從金融監管傳統來看。英國的雙峰機構更需要一個統一協調機構——金融政策委員會（ FPC ）。英國的審慎監管局和金融行為局主要是通過繼承金融服務局（ FSA ）的原有職能而來，故兩機構從金融監管傳統上看需要一個統一協調機構（或者說是一套專門的協調安排機制），以實現信息的交換與共享，減少監管重疊的同時也避免監管真空，保證兩機構能從 「在同一機構下運行」的狀態，順利過渡到 「分拆並各自獨立運行」 的狀態，保持金融監管的穩定與連貫，而澳大利亞則不存在這種傳統慣勢。
三是兩國央行在金融監管中的傳統地位不同。澳大利亞中央銀行一開始擁有強大職能，不僅行使中央銀行職權，同時還作為商業銀行從事商業運作。審慎監管局成立之初就是為了分拆央行權利，在機構設置上自然形成了雙峰機構與央行並立的局面。與此相反，英國中央銀行——英格蘭銀行自 1694 年成立以來不斷擴大職權，逐步成為金融系統的穩定器，在整個英國金融監管中一直扮演主要角色。再加上英國改革前，英格蘭銀行就是金融監管的核心監管力量之一。在新的監管框架中，分別負責金融監管兩大目標的 PRA 與 FCA，在履行監管職責時自然離不開央行的督導與監控。
（二）差異之二：審慎監管的思路不同
1.澳大利亞——以風險為基礎（ risk- based approach）
澳大利亞審慎監管局一直強調，要通過有力的且有前瞻性的監管來完成其法定職責。APRA 認為，只有當監管以風險為基礎（risk- based），同時又關注結果（outcomes- focused）的時候，才能發揮出更大的效用，相應的也有助於促進整個審慎監管框架下效率和效果的最大化。根據 APRA 的解釋，以風險為基礎的監管思路，就是要 「以識別、 評定受 APRA 監管機構或金融體系領域中存在的最大風險為核心，然後引入監管資源和監管注意。」
其設計初衷就是為了提升監管領域內的效率和效果，即在最高風險領域實施最高強度的監管，而在低風險領域實施較低強度的監管。
2.英國——以判斷為基礎（ judgment- based approach）
英國在 1997 年成立金融服務局（ FSA ）的時候採取的思路是基於原則的監管。而在 2012 年的金融監管體制改革中英國財政部強調，雙峰模式下，審慎監管局PRA 將 采 取 前 瞻 性 的、 基 於 判 斷 的 監 管 思 路（ Forward- looking, judgment- based approach），並加速移除舊的應對式的監管觀念。這一監管思路具體來說衍生出如下特點：（ 1）主要以判斷為基礎，即 PRA 要主動判斷，一家金融機構是否安全且穩定、 保險機構是否為投保人提供了合適保障以及公司是否能持續符合基本監管門檻；（ 2）具有前瞻性，PRA 對公司的評估不僅基於當前的風險，還基於那些將來極有可能出現的風險，進而判斷是否要提早進行干預；（ 3）專注性，PRA 的監管特別專注於那些會對英國金融體系造成巨大風險的問題或公司。PRA正是將以上判斷作為監管基礎，據以識別公司內部缺陷，從而並輔以合適的干預手段。 FCA 在對其他金融機構進行審慎監管時，同樣也採納了前瞻性的、 以判斷為基礎的監管思路。
3.監管思路不同的原因
澳大利亞提出 「以風險為基礎」 ，是從監管對象角度設置監管活動的原則，即在制定監管規則、 確定監管措施時，都以監管對象的風險、 監管對象對金融系統施加的風險為依據。英國提出 「以判斷為基礎」 ，是從監管者角度設置監管活動的原則，即強調監管者在實施監管活動時要進行主動判斷，判斷的依據為監管對象的風險，判斷的結果為是否應採取提前干預措施。
兩國在審慎監管思路上的表述不同，筆者認為原因之一是英國對以前 「原則監管」 理念的反思和變革。英國在之前的原則監管思路下，強調的是被監管對象主動判斷自身行為是否符合監管要求並自主採取其認為最經濟合理的措施以符合監管要求，相對地，監管者就是被動地開展監管活動，較少對金融機構及其行為進行干預。這種 「低干預」 模式使得監管者對許多金融機構的風險視而不見，鬧出北岩銀行破產風波，也導致未能及時察覺單個機構風險積聚給整個金融系統穩定帶來風險，使得英國在金融危機中損失慘重。故而在新的雙峰監管模式下，英國特別提出了 「以判斷為基礎」 的審慎監管思路，提高監管者的主動性和干預程度。
（三）差異之三：雙峰機構的獨立性不同
兩國機構設置上存在差異的原因，從根本上來說是因為雙峰機構的獨立性存在差異。雙峰機構獨立性的不同，使得各主要監管機構監管權力的配置存在多少、 大小之別，這必然使得兩國的監管協調機制存在差別。這種獨立性差異直接表現在雙峰機構與本國央行的關繫上。
1.澳大利亞：雙峰機構獨立於央行
澳大利亞的雙峰——澳大利亞審慎監管局、 澳大利亞證券和投資委員會，兩個機構擁有法定的獨立地位，直接對政府和議會負責，相互之間，與其他主要監管機構之間，都無隸屬關系。所以說，澳大利亞雙峰機構與澳大利亞儲備銀行是並行的、同級別的金融監管機構。此外，澳大利亞審慎監管局的運作資金主要來自於它的監管對象，這也說明其在金融監管中具有很強的獨立地位，不會受制於其他監管機構。
2.英國：PRA 為央行子公司
英國的雙峰機構之一——審慎監管局是英格蘭銀行的子公司。一方面，基於股權控制關系，審慎監管局根據 《公司法》 受到母公司英格蘭銀行的直接控制與監督；另一方面，根據 《2012 年金融服務法》 還要受到英格蘭銀行內新設的金融政策委員會（ FPC ）的指導和建議。英國的雙峰機構之一——行為監管局，其作為 FSA 的繼承機構，在法律地位上雖然獨立於英格蘭銀行，但根據 《2012年金融服務法》 的規定同樣需要接受英格蘭銀行內金融政策委員會（ FPC ）的指導和建議。由此可見，英國的雙峰機構與本國央行聯系緊密，在英格蘭銀行的監督與指導下履行金融監管職責，二者的獨立性小於澳大利亞的雙峰機構。
三、 結語：雙峰監管模式對我國金融監管制度改革有借鑒意義
當前我國的金融監管仍固守機構監管模式，實施 「分業經營、 分業監管」 ，由中國人民銀行、 銀監會、 保監會、 證監會共同承擔金融市場的主要監管職能。但隨著監管者監管態度的放鬆以及實踐中混業經營現象的出現，分業監管制度已經不能適應金融創新態勢和金融市場發展的需要，金融監管制度的變革勢在必行。世界上並不存在最優的監管模式，也沒有放之四海而皆準的普世模式，各國對於監管模式的選擇更多的是兩害相權取其輕，兩利相權取其重的平衡結果，這就決定了我國金融監管體制的改革絕對不是一蹴而就的，金融監管改革的成功也不會是簡單變換一種模式就能夠實現的。 但是，不管我國的金融監管改革如何選擇，雙峰監管理念都可以為之所用，因為維護金融市場穩定和保護消費者是金融監管不可繞過的兩大目標。因此，澳大利亞與英國雙峰監管模式的制度設計對我國都具有一定的借鑒意義。
第一，在監管機構的設置上更多地考慮監管目標。雙峰監管的基本理念就是：基於維護金融體系穩定和保護消費者的兩大目標，將金融監管機構整合成兩個，一個通過審慎監管實現維護金融體系穩定的目標，另一個則通過行為監管實現保護消費者的目標。對此，澳大利亞的實踐是：這兩個機構（ APRA 與 ASIC ）承擔主要金融監管職能，獨立運作，與其他金融監管機構形成並行的金融監管格局。而英國的實踐是：這兩個機構（ PRA 與 FCA ）承擔主要金融監管職能，都接受宏觀審慎監管機構——英格蘭銀行內設的金融政策委員會的建議與指導，且PRA 為央行子公司，形成兩機構在央行的監督指導下運作的監管格局。可見，同樣是雙峰監管模式，具體機構設置上完全可以根據本國情況做出不同安排。有鑒於此，我國在未來的監管機構整合中，也可以考慮採用雙峰模式，設立獨立的審慎監管機構和行為監管機構，通過兩機構與其他金融監管機構的層級設計和職能配置，特別是考慮兩機構與我國央行的關系，進行符合我國實際的監管機構設置改革。
第二，在監管思路上注重風險指標和監管者的主動判斷。在監管思路上，澳大利亞表述為 「以風險為基礎」 ，英國表述為 「以判斷為基礎」 ，雖然表述不同，但都反映了雙峰監管模式下監管者實施監管的指導原則——注重風險，主動判斷。我國在進行監管改革時，不管模式選擇和機構設置為何，其實都可以借鑒這種監管思路，依據風險評估和判斷實施監管活動，既保證監管的有效性，又不致抑制金融市場的創新和發展。
第三，在監管機構的協調上強調信息交流與共享。從澳大利亞的監管協調機制，特別是各主要監管機構之間的合作與協調中可以看出，監管者協調的關鍵就是信息交流與共享。只有在信息共享的前提下，才能避免雙峰機構之間、 雙峰機構與其他監管機構之間的監管重復和真空，保證監管者行動的協調與統一。當然，我國當前的金融監管協調部際聯席會議制度，也包含了金融信息交流與共享的要求，相比來說不夠明確和細致，沒有解決交流什麼信息、如何實現及時有效交流等關鍵問題。所以，在以後的監管制度改革中，可以參考澳大利亞雙峰模式下的成熟經驗，設計合適的監管協調機制，特別強調信息的交流與共享

6. 如何加強金融監管統籌協調

央行研究局局長徐忠撰文表示，近年來，我國金融業跨界經營迅猛發展，金融業亂象叢生，金融風險高發頻發，根本原因在於金融業綜合經營發展趨勢和金融分業監管體制機制之間矛盾突出，金融監管協調不力，宏觀審慎政策缺乏把總，亟須加強各單位橫向政策協調來完善金融宏觀審慎管理制度。

對於未來金融監管框架的改革方向，專家認為，「雙峰模式」或是最優方向。黃益平指出，「研究顯示，『雙峰模式』的穩定性更高一些，行為監管和審慎監管適當區分，可能是比較有利的。」

澳大利亞、荷蘭、英國等國家實行「雙峰監管模式」，取得了較好的監管效果。「雙峰監管」的核心內容是把監管職能劃分為行為監管和審慎監管，前者主要是防範金融機構可能出現的道德風險、欺詐和不公正交易，監管機構通過現場檢查、評估、披露和處置，保證金融市場公開透明，保護消費者權益；後者主要是以維護金融穩定、實現金融機構穩健經營、防範和化解系統性風險為目標，監管部門通過遵照巴塞爾協議關於資本充足率、資本質量和流動性等方面的審慎監管指標，控制主要金融機構風險，防範系統性金融風險。

7. 簡析金融危機發生的原因及改革思路。

國際金融危機的成因、危害及應對
2008年，金融風暴席捲而來，全球正面臨自上世紀30年代「大蕭條」以來最嚴重的金融危機。由於經濟全球化程度的不斷加深和全球金融體系的長期失衡，這場源自美國的金融風暴，波及范圍之廣、沖擊力度之強、連鎖效應之快都是前所未有的，它給世界各國經濟發展和人民生活帶來嚴重影響，引起了世界各國政府和人民的憂慮。可以預見，危機的演變以及各國的應對將對全球金融、經濟乃至於政治格局產生深遠影響。
（一）這場金融危機的成因，涉及美國的消費模式、金融監管政策、金融機構的運作方式，以及美國和世界的經濟結構等各方面因素，盡管各方的說法還不盡一致，但以下幾點已為多數人所認同。
一、房地產泡沫是危機的源頭禍水。
次貸危機說到底是美國房地產泡沫破滅引發的危機，而房地產泡沫的催生既和美國社會的「消費文化」有關，也和美國不當的房地產金融政策和長期維持的寬松貨幣環境有直接關系。
美國經濟長期以來一直有高負債、低儲蓄的特徵，不但居民大手大腳地借債消費，而且國家也鼓勵大規模借貸和超前消費。近年來，個人消費支出佔美國GDP的比重達到了70%的歷史新高。從2001年末到2007年底的6年中，美國個人積累的債務更是達到過去40年的總和。可以說，美國政府和社會近年來一直是在債台高築的危險狀態下運行的。
美國人近年來不斷增強的消費勇氣主要來自於房地產價格的持續上漲。為了應對2000年前後的互聯網泡沫破滅和2001年「9·11」事件的沖擊，美國聯邦儲備委員會（簡稱美聯儲）打開了貨幣閘門，試圖人為改變經濟運行的軌跡，遏止衰退。2001年1月至2003年6月，美聯儲連續13次下調聯邦基金利率，使利率從6.5%降至1%的歷史最低水平。
貨幣的擴張和低利率的環境降低了借貸成本，促使美國民眾蜂擁進入房地產領域。對未來房價持續上升的樂觀預期，又使銀行千方百計向信用度極低的借款者推銷住房貸款。所有的人都把希望寄託在了房價只漲不跌的預期上。在2001年至2005年的5年中，美國自有住房者每年從出售房屋、房屋凈值貸款、抵押貸款再融資等套現活動中平均提取了近1萬億美元的「收益」。當經濟開始周期性下滑，貨幣政策出現調整，利率提升，房價暴跌，泡沫也隨之破滅，整個鏈條便出現斷裂，首先是低信用階層的違約率大幅上升，從而引發了次貸危機。
二、金融衍生品過多掩蓋了巨大風險。
傳統上，放貸銀行應該把貸款記在自己的資產負債表上，並相應地把信用風險留在銀行內部。但是，美國的大批放貸機構卻在中介機構的協助下，把數量眾多的次級住房貸款轉換成證券在市場上發售，吸引各類投資機構購買；而投資機構則利用「精湛」的金融工程技術，再將其打包、分割、組合，變身成新的金融產品，出售給對沖基金、保險公司等。這樣一來，提供次貸的銀行變魔術般地銷掉了賬上的抵押貸款這類資產。表面上看，這是皆大歡喜的「金融煉金術」：購房者能以極低的首付款甚至零首付獲得房產；提供抵押貸款的金融機構不必坐等貸款到期，通過打包出售債權方式便提前回籠了資金；提供資產證券化服務的金融中介可以在不承擔風險的情況下賺取服務費；由抵押貸款演變成的各種新型金融產品，又滿足了市場上眾多投資者的投資牟利需求……據美國經濟分析局的調查，美國次貸總額為1.5萬億美元，但在其基礎上發行了近2萬億美元的住房抵押貸款支持債券（MBS），進而衍生出超萬億美元的擔保債務憑證（CDO）和數十萬億美元的信貸違約掉期（CDS）。
資產證券化所創造的金融衍生產品本來可以起到分散風險、提高銀行等金融機構效率的作用，但是，資產證券化一旦過度，就加長了金融交易的鏈條，使美國金融衍生品越變越復雜，金融市場也就變得越來越缺乏透明度，以至於最後沒有人關心這些金融產品真正的基礎是什麼，也不知道其中蘊含的巨大風險。
在創新的旗號下，投機行為一波一波地被推向高峰，金融日益與實體經濟相脫節，虛擬經濟的泡沫被「金融創新」越吹越大，似乎只要倒騰倒騰那些五花八門的證券，財源就可滾滾而來。通常，虛擬經濟的健康發展可以促進實體經濟的發展，但是，一旦虛擬經濟嚴重脫離實體經濟的支撐，就會逐漸演變成投機經濟。起初1元錢的貸款可以被逐級放大為幾元、十幾元甚至幾十元的金融衍生品，金融風險也隨之被急劇放大。當這些創新產品的本源——次級住房信貸資產出現問題時，建立在這個基礎之上的金融衍生工具市場就猶如空中樓閣，轟然坍塌下來。
三、美國金融監管機制滯後，致使「金融創新」猶如脫韁之馬。
以負有維護美國經濟整體穩定重責的美聯儲為例，它只負責監督商業銀行，無權監管投資銀行；而負責投資銀行的監管方美國證券交易委員會，也只是在2004年經過艱難談判後才獲得監管權的。這就使得像美國國際集團（AIG）這樣涉及多領域的「巨無霸」，在相當長一段時間里處於根本無人監管的灰色地帶，可以自由自在地進行「金融創新」。
金融評級機制在此次危機中，也出現了嚴重失誤。那麼多金融機構的貸款出現了問題，它們發行的金融產品有那麼多漏洞，金融評級機構居然「視而不見」，使很多問題債券、問題銀行能夠長期被評估為「優等」。一位在某評級機構的結構性金融產品部門工作的業內人士形象地說，什麼都可以評級，我們甚至可以評估一頭被結構化的母牛。這無異於在鼓勵華爾街大施「金融煉金術」，肆無忌憚地四處「圈錢」。
由於國際金融體系是以美國為主導的，而美國又無視一些國家多次提出的加強監管的建議，因此，整個國際層面也缺乏有效的金融監管。在監管滯後的整體氣氛下，金融機構的貪婪性迅速膨脹。
（二）此次金融風暴，本質上是美國模式市場經濟治理思想的嚴重危機。美國馬薩諸塞大學教授大衛·科茲指出，目前的美國金融風暴，是資本主義一種特殊制度形式的產物，也是資本主義的新自由主義形式作用的結果。由於金融管制的解除，沒有了國家的密切監管，資本主義的金融部門就會出現內在的不穩定。
冷戰結束後，伴隨著經濟全球化的迅速發展，新自由主義不僅僅只是美國經濟政策的基礎，也成為美國在全球推行金融自由化的工具。新自由主義雖然對治理上世紀七八十年代西方國家的滯脹起到了一定的療效，但它不是萬能的。
所謂新自由主義，是一套以復興傳統自由主義理想，以盡量減少政府對經濟社會的干預為主要經濟政策目標的思潮。一些學者稱之為「完全不幹預主義」，因其在里根時代勃興，因此又稱其為「里根主義」。而「金融大鱷」索羅斯把這種相信市場能夠解決所有問題的理念稱為「市場原教旨主義」。索羅斯在接受法國《世界報》采訪時表示，「（華爾街的危機）是我所說的市場原教旨主義這一放任市場和讓其自動調節理論的結果。危機並非因為一些外來因素，也不是自然災害造成的，是體制給自己造成了損失。它發生了內破裂。」
新自由主義的模式，突出強調「最少的政府幹預，最大化的市場競爭，金融自由化和貿易自由化」。由於美國在國際金融體系中的主導作用，新自由主義的思想對這個體系也形成了極大影響。包括會計制度、市場評級體系、風險控製程序，乃至金融政策，甚至市場適用的語言、計價貨幣等，統統採用的是美國規則，國際金融體系實際上成了美國金融體系。很顯然，這不符合平等、公平、協商的國際原則，無視各國發展階段、管理水平、經濟和社會體制的差異。越來越多的經濟學家已經認識到，未來國際金融體系的改革與調整要想取得成果，就必然要觸動這一思想基礎。
（三）在經濟全球化迅速發展的背景下發生的金融風暴，必然會產生比以往更強烈的沖擊。
首先，這個全球性的影響來自於以美元為主導的國際貨幣體系。上世紀70年代，在美國主導下建立的以美元為中心的國際貨幣體系——布雷頓森林體系解體，但是，憑借強大的經濟實力，美元仍然是當今國際儲備和貿易結算的主要貨幣。直到目前，美元在國際結算和全球各央行外匯儲備中的比重一直維持在60％以上。「領頭羊」一出問題，必然產生多米諾骨牌效應，致使全球金融市場迅速陷於極度恐慌之中。
其次，金融全球化讓世界在享受全球化帶來的紅利的同時，也帶來了相應的風險。由於金融自由化和經濟全球化發展到相當高的程度，今天世界各地都處在不同程度的金融開放之中，大筆「熱錢」在全球各地迅速流動，各種令人眼花繚亂的金融衍生品將全球金融機構盤根錯節地聯系在一起，而美國等發達國家又占據著最為有利的地位。最典型的就是，美國一些金融機構把大量的房地產抵押債券打包後，出售給了很多國家。正因為如此，發源於美國這一全球最大經濟體和最發達金融體系的金融風暴，才會造成史無前例的影響。
隨著全球金融動盪的加劇，世界各國都不同程度地出現了流動性短缺、股市大跌、匯率震盪、出口下降、失業率上升等現象，全球金融市場和實體經濟正面臨嚴峻考驗。
金融風暴首先重創了美國的銀行體系，粉碎了這個「世界最完備體系」的神話。美國商業銀行的市場集中度遠遠落後於歐洲國家。美國有大量的州立銀行與中小銀行。這些銀行在過去幾年內投資了大量的次級抵押貸款金融產品以及其他證券化產品。次貸危機爆發後，它們出現了大面積的資產減記與虧損。這些中小銀行抵禦危機的能力很差，也很難得到美國政府的救助，因此在未來破產倒閉的概率很高。
在世界范圍內，歐洲銀行業受殃及最深，因為歐洲銀行過分依賴於短期借貸市場，而不是通常的客戶儲蓄。新興市場經濟體也很難獨善其身。金融危機爆發後，大量資金從新興市場經濟體撤離，一些自身經濟結構比較脆弱、對外資依賴程度比較高的國家正面臨嚴峻考驗。
最令人擔憂的是，全球金融危機不可避免地要傳導至實體經濟領域，拖累甚至阻滯全球經濟增長。目前，美國房地產投資已經持續縮減。而在房地產市場與股票市場價格交替下挫的負向財富效應的拖累下，美國居民消費日益疲軟。由於自身股價下跌，美國企業投資的意願和能力均有所下降。而由於能夠提供的抵押品價值下跌，美國企業能夠獲得的銀行信貸數量也大幅下降。美國經濟在2009年陷入衰退幾乎已成定局。歐元區經濟、日本經濟等發達經濟體和部分新興市場經濟體在2009年的增長前景也不容樂觀。
由於美國經濟佔全球比重近30%，其進口佔世界貿易的15%，美國經濟衰退將導致全球商品貿易量下降，進而影響一些外貿依存度大的發展中國家的出口和經濟增長。而危機對實體經濟的嚴重影響，很有可能帶來全球范圍貿易保護主義的抬頭，形成經濟復甦的新障礙。大規模救市措施，也會使本來就有巨大財政赤字的美國政府雪上加霜，一旦出現大肆發行債券、印發鈔票，勢必會導致美元信用下跌，並推高全球通脹率。
規模空前的金融風暴是對世界各國經濟治理能力的考驗，是對世界各國加強國際合作的誠意與決心的考驗。目前，國際社會正密切關注著這場危機的走勢，關注著全球各國的應對舉措及其所產生的效應。一國的次貸危機，引發了席捲各國的金融風暴；全球性的經濟危機，呼喚整個世界採取共同的行動。規模空前的國際救市行動，迅即在全世界展開。世界各國在密切關注初步救市效果的同時，正積極謀求下一步的舉措，深入思考如何從根本上消除深層隱患，積極探索未來國際金融體系改革和調整的方向。
（四）次貸危機首先是信用危機，救市的首要目標就是要恢復金融市場信心。美國的救市方案主要是通過政府收購金融機構的不良資產、注入資金以增加流動性等方式來救活金融業；而歐盟國家一開始就採取了向金融機構注資，並確保儲戶不受損失的方式；還有不少國家通過減息、免稅的方式來刺激經濟，另外一些國家則採取了向市場拋售美元以支持本國貨幣的做法；有的還運用國家主權財富基金，投資本國股市挽救金融企業。
由政府向金融機構注資，換取部分股權，以解決資本不足的救市方法，通常被稱為「暫時的國有化」。這種從穩定金融市場入手、阻止危機向實體經濟延燒的傳統手段，雖然在歷史上曾經奏效，但在本次史無前例的世界性危機中能否再顯神威，誰也還說不清。至少在五個方面，人們還「心中無底」：
一、危機尚未看到盡頭。目前美國金融機構減記的資產，僅是國際貨幣基金組織估計的總虧空額的一部分，其中還不知道埋藏著多少「定時炸彈」。不少經濟學家認為，風暴僅僅是開始，目前市場流動性仍未完全恢復，一旦未來引發更多的銀行等金融機構倒閉，甚至是國家「破產」，現有的救援計劃，只能是杯水車薪。
二、現在的救援措施只是短期的、初步的，盡管已產生了一些積極影響，但能在多大程度上阻止金融危機的瘟疫向實體經濟傳染，目前尚很難斷定。雖然各方對衰退程度的評估不盡相同，但大多認為，此次衰退的時間可能會較長，短期救市之後必須有中長期的「後招」緊跟。
三、很多國家仍然是根據本國利益出手救市，全球缺少更為緊密的合作和協調。最典型的是歐洲的「三步曲」：先是「隔岸觀火」，斷言危機與歐洲「相距甚遠」；幾天後就變為「緊急救火」，但還是各自為戰；最後歐盟才呼籲各成員聯手「全力滅火」。經濟整合程度最高的歐盟尚且如此，其他就可想而知。國際貨幣基金組織日前已呼籲各方協調政策，共同應對，在英法領導人的呼籲下，美國開始著手籌備國際金融峰會。但從歐美的立場看，它們之間也存在一定分歧，美國試圖確保美元在國際貨幣體系中的主導地位，但歐盟顯然更希望借這次危機對以美國為主導的國際金融體系進行大刀闊斧的改革。
四、救市如何逐步轉向對國際金融體系的有效和全面的改革，尚不明朗。救市只是治標，只有將救市與國際金融體系的改革與調整這一治本之策結合起來，才能有助於信心的全面恢復，並對全球經濟真正起到有效的拉動作用。因此，救市的根本問題不僅僅在於穩定市場，更在於怎樣才能有助於國際金融體系的改革。
五、救市能否成功，仍主要取決於發達國家的政策力度，因為它們在全球經濟中仍占著大比例的份額。雖然發達國家在此次危機中受損較重，但發達國家處於國際金融體系、貿易體系的上游，它們顯然有著更多的手段來避險或轉移風險，甚至轉嫁危機。這種情況一旦出現，將會給全球經濟造成極大傷害，使復甦變得更為遙遠。
當然，大難當前，人們不僅看到了危機的嚴重性，也看到了戰勝危機的可能性。危機是史無前例的，而隨著經濟全球化的發展，現時國際社會所具有的抵禦金融風險的能力也是史無前例的，手段比過去更充足，經驗比以往更豐富，力量比以往更強大，合作的願望也比以往更強烈。
（五）雖然人們對本次金融危機的成因和國際金融體系的改革還在不斷思索之中，但在如何處理開放與管制、創新與監管的關系方面，一種明確的共識已經形成。這就是在減少金融管制，促進金融對外開放的過程中，必須把握適度的原則，處理好金融自由化和金融管制之間的平衡，處理好金融業與經濟整體發展水平的關系，否則，過度的自由化和缺乏有效監管的創新必然帶來巨大的風險，造成嚴重的經濟和社會問題。
金融業具有內在的脆弱性，監管是彌補「市場失靈」的必要手段。從國家層面看，有效的金融監管是促進經濟發展的重要因素，也是構成全球金融體系第一道防線的基礎。伴隨著全球金融業關聯性與互動性的增強，各國和各經濟體應當從管理系統性風險的角度實施監管，並通過加強協調來逐步完善監管體系。當然，加強監管並不意味著因噎廢食，不是片面追求金融業穩定而拒絕開放和創新。不同國家由於金融業發展程度的不同，對待金融業的開放與創新的態度也應有所差異，關鍵在於把握自由化和金融管制之間的平衡。一方面要通過金融創新來為經濟服務，另一方面更需要加強金融監管，保證金融安全。
從國際層面看，最緊迫的問題是原有的治理方式已嚴重滯後，國際金融組織是在用過時的管理方式來應對全新的全球市場。管理缺位、乏力，直接導致了漏洞的出現。正如法國總統薩科齊所說，世界將不能再繼續用20世紀經濟的工具來運營21世紀的經濟。因此，如何加強管理，特別是加強對國際主要貨幣發行和大型銀行的監管是未來需要探討的一個重要問題。
目前，國際社會就國際金融體系改革的必要性和思路正在形成越來越多的共識。隨著市場規則和監控的不斷加強，特別是一些制度性措施的落實，市場參與者之間的互信將會逐步恢復。
（六）目前的全球金融體系基本上是發達國家建立起來的，主要體現了發達國家的利益，也更有利於維護發達國家的利益。特別是國際經濟舊秩序使少數發達國家控制國際經濟調節機制，使國際生產體系、國際貿易體系、國際金融體系建立在不平等基礎上，從各方面限制和阻礙了發展中國家的發展。
隨著冷戰結束、發展中國家的興起，整個國際經濟格局已經發生了很大的變化，少數西方發達國家「獨大」的局面被打破。自20世紀90年代，尤其是進入21世紀以來，發展中國家總體經濟實力在不斷增長。1990至2006年，發展中國家佔全球GDP的比重從15.9%上升到25%，對全球經濟增長貢獻率上升到30%，按購買力平價計算已超過50%。在此背景下，發展中國家對建立國際金融新秩序的呼聲日益加大。
國際金融體系應該怎樣改革，還有待國際社會的進一步對話、協商與探索，但有一條重要原則是必須明確的，這就是新體系應該充分體現眾多發展中國家的利益，盡快改變發展中國家始終處於國際金融體系的邊緣，淪為發達國家危機轉嫁對象的現狀。
改革的具體切口，首先要從對全球金融和經濟運行具有重要作用的國際貨幣基金組織、世界銀行和世界貿易組織等機構開始，增大發展中國家的發言權，進而朝著建立公平、公正、包容、有序的國際金融體系的方向努力。
發達國家當然不會輕易放棄傳統的優勢地位。此次金融危機發生後，個別西方學者就提出，沒有中國等國的「過度儲蓄」所助長的超低利率，美國等發達國家就無法長期維持「瘋狂放縱的金融創新行為和借貸消費」，這場危機也就不會出現。這種本末倒置的論調，表面上看是在為那些金融投機商、失職的監管者開脫罪責，實質上是在維護西方在現有國際金融體系中的既得利益。這種顛倒黑白的謬論，只是一種偏激的噪音，連多數西方經濟學家都對此難以認同。但可以預料，在未來國際金融體系的改革中，這樣的聲音還會出現，發展中國家與發達國家之間還會有激烈交鋒。
嚴重的國際金融危機，是在經濟全球化不斷深入的新背景下發生的。它用事實再次警示人們：經濟全球化是一柄雙刃劍。它不會自動確保全球經濟健康發展，需要以新的思維、新的方式謹慎把握與應對，否則就會產生破壞性的沖擊，甚至造成全球性的災難。
全球各國的救市行動目前正趨向於更加主動，在第一階段各國政府通過注資銀行確保流動性之後，近期又加大力度，普遍採取了降息的做法。這些措施雖然未必能徹底解決問題，但對於恢復市場信心和融資渠道來說，已經產生了一些積極的作用。
全球性危機也在呼喚著全球性應對。前不久在北京閉幕的第七屆亞歐首腦會議向全世界發出了呼籲，當此金融危機愈演愈烈之際，國際社會和各國政府應繼續加強協調合作，堅定、果斷、負責、及時地採取有效措施，綜合運用有效可行的經濟和金融手段，以達到恢復市場信心、穩定全球金融市場、促進全球經濟增長的目標。
目前，世界各國正密切關注即將在美國華盛頓召開的國際金融峰會。人們期望，此次會議既能務實高效地解決當前和今後的問題，又能體現平等、互利、共贏的全球發展夥伴關系，為穩定金融市場、促進世界經濟發展作出積極貢獻。

8. 國際上金融監管體制模式主要有哪些及優缺點

主要有三種類型：統一監管模式、分業監管模式以及雙峰監管模式。採用分業經營分業監管的國家主要就有我國和法國；而同樣是在分業經營的同時採取統一監管的有韓國；美國採用的則是綜合經營分業監管；著名的金融帝國—英國採用的是統一監管的體制，採用同等模式的還有諸如日本、新加坡等資本主義國家。但是各種監管體制的融合趨勢日益增強。x0dx0a統一監管模式指由一個機構統一負責至少對銀行、證券、保險三大主要金融領域的審慎監管和市場行為監管。統一監管主要是為了適應金融業務綜合化的發展趨勢而產生，也是全球金融監管體制的發展趨勢。其利在於利於對整個金融體系的風險系數進行把握和控制，有利於規模效益，同時能夠降低監管時不統一所產生的摩擦成本，減少了監管真空和重疊，對於在混業經營日益明顯的當今，能夠對整個金融集團進行風險評估，並作出有效的監管。不足之處則在於如果沒有對監管目標進行清晰的界亮仔大定，其監管效果反而會比分業監管更加低下，不能達到與其的一致性和監管效率；與此同時，集權統一的監管機制容易造成官僚主義，並進而產生道德風險。x0dx0a分業監管模式指在機構監管的基礎上，銀行、證券、保險三大金融領域分別設立專門的監管機構，負責對領域內金融活動進行全面監管。其利在於有明確的監管分工，能夠避免單一金融領域的風險而產生連鎖的金融危機；各監管機構能夠集中部門經歷對領域內的市場活動進行監控，專業性強。但是，隨著金融業的迅猛發展，其不足之處也日益凸顯，監管交叉重疊；金融法律不統一，沖突嚴重，影響權威；監管效率由於協調機制的不完善而日益低下；監管的分散容易產生「真空」地帶，金融高危性增加；主要是在混業經營趨勢的當今，難以對金融集團的集體風險進行把握。我國是分業經營分業監管的代表國家。有些國家在回歸綜合經營後，依然實行分業監管。x0dx0a雙峰監管模式，指在功能監管的基礎上，根據金融監管的兩大主要職能，即審慎監管和市場行為監管進行監管，由此而產生兩類監管機構，分別進行負責，這種監管模式的典型國家為澳大利亞。此種監管模式的利處在於能夠較好的分別對金融機構的兩個階段的行為進行有效監控，能夠保證在各自的監管領域內敬豎的監管目標一致，同時也避免了不同機構的存在同領域監管但是因為部門因素、體系因素而產生的監管交叉、真空。降低了監管機構之間的摩擦成本與協調難度；同時也形成了一定的制衡機制，避免道德風險的產生。但是同樣也存在其天生不足的弊端，就是容易在兩塊監管領域之間產生「灰色區域」，沒有能夠因材施教、因地制宜，充分戚正尊重不同金融機構之間的特色而進行監控。

9. 我國央行金融監管的歷程

中國銀監會銀行監管三部副處長 易 華
20世紀80年代以來，隨著金融業務綜合化的不斷發展，全球范圍內越來越多的國家開始重新審視本國的金融監管體制是否仍然適用，並採取措施進行了相應調整和完善。這一問題在我國同樣有著現實的緊迫意義。剛剛結束的黨的十七大提出要進一步「加強和改進金融監管，防範和化解金融風險」，本文結合學習領會十七大精神，從回顧20世紀90年代以來全球金融監管體制的發展變化入手，介紹了目前主要金融監管體制安排及其利弊，最後，在介紹分析我國金融監管體制發展歷程、現狀和存在問題的基礎上，提出了完善我國現有金融監管體制的政策建議。
一、20世紀90年代以來全球金融監管體制的發展變化
20世紀90年代以來，金融市場發展的一個顯著特點是，在國際化浪潮推動下，跨國金融集團日漸崛起和強大，傳統的三大金融領域(銀行、保險和證券)及金融產品之間的界線日漸模糊，很多國家紛紛通過修改金融法律法規回歸綜合經營。與此相適應，越來越多的國家開始調整和改革本國金融監管體制。
各國所採取的主要調整或改革措施可以概括為：1、轉向統一金融監管(這些國家往往採取全能銀行模式)，或者將兩個主要監管機構進行合並，如逐步實現銀行與保險、銀行與證券或證券與保險之間的監管統一(半統一監管)；2、保留傳統的分業監管模式，但根據金融集團的出現和金融產品的創新做適當調整，如採取牽頭監管、「傘」式監管或主監管制；3、採取功能監管模式，即依照金融穩定、審慎監管、市場行為、競爭監管四大主要金融監管領域劃分監管職能，如雙峰監管模式的出現。根據國際貨幣基金組織對全球85個主要國家和地區所作的調查，截至2004年底，實行統一監管的國家29個，佔比33%，主要為歐洲國家；實行半統一監管的國家21個，佔比26%；實行分業監管的國家35個，佔比41%。

國際學術界對很多國家選擇統一監管的原因進行了案例和實證研究，發現除了為適應本國金融綜合經營的發展趨勢外，選擇統一監管的因素還包括：(1)中央銀行參與監管的程度。研究表明，中央銀行參與監管程度越高，實行統一監管的可能性越小；(2)本國經濟規模。經濟規模越小的國家，選擇統一監管的可能性越大；(3)近期金融危機的影響。這主要反映在亞洲國家，1997年～1998年亞洲金融危機之後，以韓國和日本為代表的一些亞洲國家開始檢討其金融結構和金融監管體系，並逐步轉向統一監管體制；(4)一國的法律制度。以德國和斯堪的納維亞半島國家為代表的大陸法國家選擇統一監管的可能性更大。

此外，各國金融監管體制的調整也充分反映了金融監管理念的新發展。其中，風險監管和功能監管理念在一定程度上影響了一些國家金融監管體制的調整。

二、主要金融監管體制介紹和利弊分析

從目前看，經發展演變和調整後的全球金融監管體制主要可分為以下三類：統一監管模式、分業監管模式和雙峰監管模式。就金融經營體制與監管體制的對應關系來說，目前國際上主要有四種對應模式：分業經營分業監管，如我國和法國；分業經營統一監管，如韓國；綜合經營分業監管，如美國；綜合經營統一監管，如新加坡、英國、日本等。短期來說，金融監管體制與金融經營體制未必一定完全對應，但長期看還是應該相對應。

(一)統一監管模式及其利弊

統一監管模式指由一個機構統一負責至少對銀行、證券、保險三大主要金融領域的審慎監管和市場行為監管。統一監管主要是為了適應金融業務綜合化的發展趨勢而產生，也是全球金融監管體制的發展趨勢。統一監管的典型代表國家為新加坡和英國。

新加坡是最早實行統一監管的國家(1984年)，也是最為統一的國家，即由一個機構(新加坡金融服務局，MAS)負責所有金融監管領域，履行相當於我國「一行三會」的職能。英國和新加坡相似，由英國金融服務局(FSA)實施對所有金融機構的審慎監管和市場行為監管，區別在於英國的中央銀行與金融監管機構相分離，不承擔微觀監管責任，但負責貨幣穩定和金融穩定，同時承擔外匯、期貨和貴金屬交易方面的監管。

統一監管的主要好處在於：有利於管理和控制整個金融體系的風險；有利於獲得監管的規模效益，降低監管成本；有利於提高監管質量和監管一致性，減少多重監管。統一監管在監管金融集團時優勢尤為明顯，有利於全面評估整個集團的風險，實現有效並表監管。

統一監管的弊端在於：由於不同領域風險不同，監管目標並不一致，如果不對監管目標加以清晰界定，其監管效率甚至可能低於分業監管；原有分業監管帶來的法律法規不協調等可能導致監管合力難以形成，不能達到預期的監管一致性和效率；缺乏監管競爭，易導致官僚主義；可能產生道德風險並蔓延到整個金融領域；難以培養專業領域的金融監管人才。

(二)分業監管模式及其利弊

分業監管模式建立在機構監管的基礎上。其基本框架是：銀行、證券、保險三大主要金融領域分別設立專業監管機構，負責全面監管(包括審慎監管和市場行為監管)。

分業監管的主要好處在於：監管分工明確，能較好地避免危機的連鎖反映；能夠集中精力監管某一個特定機構或領域，有利於提高監管專業化程度。弊端在於：第一，監管機構權力交叉重疊，金融法規不統一，降低了監管效率和監管一致性；第二，管理分散容易形成監管「真空」。這主要體現在對金融集團的監管，難以全面把握集團整體風險。如果各監管主體之間未能建立有效的信息共享制度，易導致監管套利行為。

我國是分業經營分業監管的代表國家。有些國家在回歸綜合經營後，依然實行分業監管，但根據需要做出一些改進，實現某種程度上的統一，如美國的「傘」式監管。

美國1999年頒布《金融服務現代化法》，允許通過金融控股公司同時從事銀行、證券、基金、保險與商人銀行等業務。為適應此變化，美國在改進原有分業監管體制的基礎上，形成了獨有的「傘」式監管模式，主要體現在對金融控股公司的監管上：即指定聯儲為金融控股公司的傘式監管人(umbrella supervisor)，負責對金融控股公司的綜合監管；同時，金融控股公司附屬各類金融機構按所經營業務的種類而非機構類型接受不同行業主要監管人的監管(被稱為功能監管人)。傘式監管人與功能監管人必須相互協調，共同配合。為避免重復與過度監管,傘式監管人的權力受到限制,也就是說，聯儲必須尊重功能監管人的許可權，一般不得直接監管金融控股公司的附屬機構，而應盡可能採用功能監管人的檢查結果。在未得到功能監管人同意的條件下,聯儲不得要求非銀行類機構向瀕臨倒閉的銀行注入資本;當控股公司或經營非銀行業務的子公司威脅銀行業務子公司穩定性時，聯儲有權干預。通過這種特殊的監管安排，金融控股公司的穩健性與效率可以得到一定保障。但這種模式過於多邊分散，是由美國監管體制復雜多層的歷史和雙軌銀行制(聯邦注冊和州注冊銀行，其中聯儲負責監管聯邦銀行)決定的，如果不能建立良好的溝通協調機制，很容易造成職責不明，監管扯皮等弊端。此外，也使美聯儲成為唯一一家能同時監管銀行、證券和保險行業的機構，監管職能進一步集中整合到中央銀行，容易造成監管壟斷。

(三)「雙峰」監管模式及其利弊

雙峰監管建立在功能監管基礎上，也就是根據金融監管的兩大主要功能領域，即審慎監管(這里的審慎監管也包括宏觀監管)和市場行為監管進行監管。這種監管一般設置兩類監管機構，一類負責對所有金融機構的審慎監管，控制金融體系的系統性風險(從這個角度上講，雙峰監管也是一種統一監管)；另一類負責對所有金融機構的信息披露和市場行為進行監管，故這種模式被稱為「雙峰」模式，代表國家為澳大利亞。

澳大利亞自1998年7月開始實行新的監管體制。其具體安排是，澳大利亞審慎監管局(APRA)負責對包括銀行、證券和保險公司在內所有金融機構的審慎監管；澳大利亞證券投資委員會(ASIC)負責所有金融機構的信息披露和市場行為監管。中央銀行專司貨幣政策職能，不參與金融機構的監管。此外，協調監管機構和中央銀行的職責歸財政部。

雙峰監管的好處在於：較好地解決了審慎監管和市場行為監管兩大監管目標之間的內在沖突，能夠保證各自監管領域內監管的一致性，同時避免不同監管部門之間的職能交叉。與分業監管相比，降低了監管機構之間的協調成本和難度，與統一監管相比，在一定程度上保留了監管機構之間的競爭和制約關系。弊端在於：可能存在監管上的「灰色區域」，也沒有考慮到不同金融機構之間的差異，難以有效針對不同金融機構的特點採取相應的監管措施。

(四)中央銀行在金融監管中的作用

除了統一或分業，金融監管體制的差別還體現在中央銀行是否參與金融監管。業界普遍認同的觀點是，中央銀行應該參與宏觀監管，維護整個金融體系的穩定，同時承擔最後貸款人職責。但在中央銀行是否應該參與單個金融機構的微觀監管，參與程度和方式問題上，依然存在較大爭議。這一爭議無論在統一監管模式還是分業監管模式下都存在。世界銀行和國際貨幣基金組織2005年的評估報告中指出，如果建立一個統一的金融監管機構，則該機構從中央銀行分離的可能性非常大。事實上，目前大多數實行統一監管體制的國家都分離了中央銀行的微觀監管職能。當然，仍有不少經合組織國家(OECD國家)的中央銀行參與金融監管，而在非OECD國家，絕大多數中央銀行仍然參與金融監管。

中央銀行參與微觀監管同樣存在利弊兩方面。其主要好處在於，一是貨幣政策與銀行監管具有較強相關性，有利於信息交流和政策協調。二是有利於發揮最後貸款人職能。如果中央銀行不承擔監管職責，沒有掌握必要的監管信息，那麼在進行援助時就會進退兩難。

其主要弊端在於：第一，貨幣政策和銀行監管之間存在利益沖突。一般說來，貨幣政策是逆經濟周期操作，而監管政策則有順經濟周期操作的性質，這是二者沖突的根源所在。第二，同時擔任銀行監管人和最後貸款人可能產生道德風險。作為銀行監管者，為了在可能的金融危機中不成為被指責的對象，在承擔最後貸款人職責時往往存在過度借貸傾向，從而引發道德風險問題，也具有通貨膨脹效應。

從各國情況看，中央銀行監管職能的整合與分離都只是相對而非絕對的，其區別僅僅在於運用正式還是非正式的監管權力。無論採用何種方式，金融監管者和負責金融穩定者都必須進行深度合作。事實上，中央銀行無論是壟斷金融監管職能還是完全脫離金融監管，都是不現實的。

三、關於金融監管體制的幾點結論和啟示

縱觀各國關於金融監管體制的理論探討和實踐選擇，可以得出以下一些初步結論：

第一，各種金融監管體制均有利弊，並不存在一個普遍適用的最優體制。理論上講，盡管金融監管體制對監管有效性有著重要意義，但它只是為有效監管提供良好環境，本身並不能確保監管的有效性。

第二，一國金融監管體制的選擇必須考慮本國國情和經濟、金融的發展狀況，同時充分考慮一國的金融發展歷史、文化和現有法律體系。金融監管體制的選擇與本國金融體系結構(銀行、保險和資本市場的各自發達程度和相對重要性)以及金融機構的特點(分業經營或綜合經營、金融集團的發育程度)高度相關。

第三，任何國家必須全面分析金融監管體制調整所帶來的成本收益，包括調整過程本身蘊涵的風險。在操作過程中需要審慎推進，避免對金融產業的發展產生不良影響。

盡管不存在普適性的最優模式，一般說來，良好的金融監管體制需要具備如下特點：

首先，能夠確保金融監管目標明確，運作獨立，覆蓋所有金融機構(包括金融集團)和功能領域，有效應對現有金融體系的各種風險，並能適應金融體系的不斷發展。

其次，能夠兼顧監管效率(以最低的成本達成目標)和監管有效性(能夠實現既定的監管目標)。也就是說，一方面，各監管機構之間分工明確，不存在過多交叉監管和重復監管；另一方面，不存在重大監管真空。

第三，金融調控和金融監管、以及不同金融監管機構之間能夠建立良好的監管協調機制。

最後，能夠有效避免監管機構自身的道德風險。

四、我國金融監管體制發展歷程、現狀和存在問題

(一)我國金融監管體制發展歷程和現狀

我國金融監管體制有自己獨特的發展路徑。20世紀80年代中期以後，我國商業銀行開始出現跨行業經營的競爭局面，很多商業銀行設有自己的信託、投資和證券公司。中國人民銀行作為全國金融事業管理機關，負責全面管理金融機構與金融市場，包括管理股票和債券。同時，作為國家證券主管機關，負責證券發行、上市的審批。保險監管職能也一直由中國人民銀行承擔。這一時期，形成事實上綜合經營、統一監管格局。

1992年10月，國務院決定成立國務院證券委員會(簡稱證券委)和證券監督管理委員會(即證監會)。根據證券市場發展的實際情況，國務院對證監會和中國人民銀行在證券經營機構監管方面的職責進行了明確分工，形成了由中國人民銀行和證監會共同對證券市場實施監管的體制。

1995年，我國正式確立分業經營體制(此時國際上已開始從分業經營向綜合經營的轉變)。之後，分業監管體制不斷完善。1997年11月，中央金融工作會議提出建立和健全「集中統一」的證券市場監管體制。1998年6月，中國人民銀行將證券市場監管職責全部移交證監會，真正形成了銀行與證券的分業監管。1998年11月，中國保險監督委員會成立，使保險監管從中國人民銀行金融監管體系中獨立出來。至此，人民銀行分離了證券、保險監管職能，但保留了銀行業監管職能。2003年3月，十屆全國人大一次會議通過了關於國務院機構改革方案的決定,將中國人民銀行對銀行、資產管理公司、信託投資公司及其它存款類金融機構的監管職能分離出來，並與中央金融工委的相關職能進行整合，成立中國銀行(4.15,0.01,0.24%)業監督管理委員會。至此，我國正式完成了分業監管體制的構建，形成了銀監會、證監會和保監會(以下簡稱「三會」)共同負責金融微觀監管，人民銀行負責金融穩定的監管體制。

可以說，我國從統一監管走向分業監管是當時經濟與金融發展的歷史背景所決定的，符合我國國情。總的說來，目前我國金融監管體制分工明確，這種專業化的監管體制與我國嚴格分業經營的現狀是基本相適應的。

(二)存在的主要問題

我國現有的金融監管體制也存在一些問題，迫切需要加以完善。這些問題既有現有體制和分業模式的固有弊端，也有由於金融市場不斷發展而產生的新挑戰。主要包括：

1、隨著金融業務不斷創新，業務交叉不斷增多，以及綜合經營試點的推進，嚴格分業監管的效率在逐漸降低，監管真空和重復監管並存，監管一致性問題也日漸突出，尤其體現在對金融控股公司和交叉性金融業務的監管上。銀監會、證監會和保監會分別對銀行業、證券業和保險業三大金融業進行監管，不同機構需向不同監管部門申請業務許可，執行不同的監管標准，即使是同一業務，也需獲得不同部門的許可，重復監管現象突出。與此同時，銀行、信託、證券和保險業務的日漸趨同，削弱了分業監管的業務基礎，不可避免地造成監管的真空與沖突。在涉及審批權力的地帶呈現權力設置的重復和資源控制的重復，在涉及責任追究的地帶呈現監控真空和問題處置的真空。

2、金融業開放缺乏整體戰略，單純的分業監管無法對外資金融機構實施有效監管。主要外資金融機構都實行集團化綜合經營模式，盡管其在華機構也必須遵循我國的分業經營制度，但其同一主體可分別進入我國銀行業、證券業和保險業，在華機構通過與總部的前後台配合，以「前台分業，後台混業」模式實現實際上的綜合經營，在我國實現跨行業持股、跨行業經營和分銷產品的目的。目前的分業監管體制無法對上述外資金融集團實行有效監管，難以全面把握外資金融集團在我國的發展和風險現狀，也難以形成監管合力。

3、中央銀行的職責和作用仍有待進一步明確。中央銀行目前承擔了多種監管職責，主要包括：金融宏觀調控職責，負責制定貨幣政策和維護貨幣穩定；宏觀監管職責，負責金融體系穩定，監管權力覆蓋包括銀行、證券、保險在內的所有金融領域；最後貸款人職責，負責支付系統穩定。此外，央行實際上仍保留了部分微觀監管權，包括：負責銀行間同業拆借、銀行間債券和銀行間外匯市場的監管；根據履行職責的需要,有權要求銀行業金融機構報送必要的資產負債表、利潤表以及其他財務會計、統計報表和資料；根據執行貨幣政策和維護金融穩定的需要,可以建議銀行業監督管理機構對銀行業金融機構進行檢查監督。當銀行業金融機構出現支付困難,可能引發金融風險時,經國務院批准,有權對銀行業金融機構進行檢查監督。

應該指出的是，由於我國體制上的原因，央行通過行使最後貸款人職責，事實上已經成為某些銀行的所有者，這與其宏觀監管職責是沖突的。

4、銀行監管和金融穩定職責之間需要進一步明確和合作。不可否認，這兩種職責之間關系密切。二者在職責分工明確並建立良好的溝通協調機制的前提下是可以分設的。但從目前我國情況看，一方面央行依然保留有部分微觀監管職能，沒有最終消除金融監管與貨幣政策傳導之間存在的內生性沖突，同時導致銀監會和央行存在一定的職責交叉之處，典型例子如兩家同時要求被監管機構上報同樣信息。另一方面，兩家並沒有建立制度化的信息共享、支持功能共享和定期溝通協調的機制，更重要的是，沒有明確當支付危機發生時監管合作模式的具體架構和程序，因此也迴避不了監管重復和監管弱化問題。

5、監管協調機制有待健全和加強，監管機構之間溝通不足、 信息共享程度低的問題較為突出。監管協調性差是分業監管體制的固有弊端，加之我國特有的行政體制和行政文化，導致三家監管部門之間以及監管機構和中央銀行等宏觀調控部門之間的協調難度大，效果差。這些部門均為獨立的正部級單位，自成系統，各司其職，條塊分割，易形成部門利益，造成監管真空和磨擦，給跨業違規以可乘之機。此外，當發現問題時，由誰牽頭，由誰做出最終決定等，都有一定難度。隨著金融創新和綜合經營的進一步發展，這些問題將更為突出，並嚴重影響監管效率的提高。

五、完善現有金融監管體制的政策建議

今年1月份召開的中央金融工作會議已經明確提出要在繼續實行銀行、證券、保險業分業監管體制的前提下，完善金融監管體制機制。應該說，這一思路與我國目前的金融發展和監管現狀是相適應的：首先，雖然綜合經營已成為難以逆轉的全球化趨勢，但難以一蹴而就。不難想像，經歷較長時間嚴格分業經營的我國，在轉向完全的綜合經營之前，必然有一個較長的「准綜合經營」時期，這也意味著我國不可能在短時間內實現統一監管。其次，經歷了多次機構改革，我國於2003年才最後形成目前的金融監管體制，短時間內恢復原體制既不現實也不可行。這種監管機構的「才分即合」 將帶來與機構變更相關的法律、文書的修訂和內部的整合，使得新機構至少在最初運轉的幾年難以較好地履行監管職責，必然產生一定的風險與效率損失。無論對整個社會還是金融業而言，體制性變革的風險往往是最大的風險，涉及資源重組、機構變革、社會觀念更新等諸多方面，需慎重行事。

因此，我國應結合國情和金融監管現狀，目前階段，應在繼續實行現有的分業監管體制前提下，盡快明確對金融控股公司的監管安排，著力於完善金融監管的協調和合作機制。從長遠看，應在穩妥推進我國金融業綜合經營試點的基礎上，根據市場發展需要，在對法律法規進行修改和完善的前提下，逐步探索可能的統一監管體制。

基於上述考慮，我們認為，當務之急應該採取以下措施來加強和完善現有金融監管體制：

(一)明確對金融控股公司的監管安排

我國在十六屆五中全會已經明確提出穩步推進綜合經營試點。業界普遍認為，根據我國金融發展實際，金融控股公司應成為我國金融機構實行綜合經營的理想組織形式選擇。難以對跨業經營的金融控股公司實施有效監管正是分業監管的主要弊端所在。因此，在目前繼續實行分業監管的前提下，必須對現有監管體制進行適當微調，盡快明確對金融控股公司的監管制度安排，以適應現階段金融業務創新和金融控股公司發展的需要。

統一監管體制下，由於監管機構只有一個，基本不存在對金融控股公司監管權歸屬的爭議。分業監管體制下對金融控股公司的監管從國際上看目前有以下安排：一是如前所述的美國「傘」式監管，由央行負責；二是主監管制或牽頭監管，法國做出了類似安排，即對金融控股公司內相關機構、業務的監管，按照業務性質實施分業監管，而對金融控股公司的集團公司可依據其主要業務性質，歸屬相應的監管機構負責。我們建議考慮實行主監管制，這一制度事實上已經寫入「三會」簽署的金融監管分工合作備忘錄，但需要國務院盡快對此加以正式明確。

可以說，主監管制與我國目前金融發展和監管現狀基本適應。理由如下：

1、從體制變遷角度講，是一種成本較低的制度安排。

我國2003年剛剛分離央行的銀行監管職能，央行原有的銀行微觀監管人員全部成建制轉移到銀監會，短時間內重新承擔微觀監管職能，在人員、系統建設等方面都需要再度投入資源。同時，機構內部管理的整合難度也不容忽視。而美國「傘」式監管一個不可忽視的前提是，美聯儲一直承擔著對聯邦注冊銀行的監管職責。

2、與我國金融控股公司發育現狀相適應。

我國金融控股公司的發育目前尚處於雛形階段，其業務交叉性和復雜程度還有一個逐步的發展過程。主監管制能夠應對監管我國金融控股公司的挑戰。大多數金融集團如中信集團、光大集團、平安集團等，往往是以某個金融機構(主要是商業銀行、保險公司)作為投資主體跨行業投資設立其他金融機構，集團還存在著具有明顯比較優勢的主業，投資新機構從事其他業務更多是基於范圍經濟和共享分銷渠道的考慮。除此之外的金融綜合經營，無論在規模還是業務融合程度上都很低。

3、「三會」有能力承擔各自領域的主監管責任。

經過較長時間的運作，「三會」在各自領域都積累了豐富的監管經驗和相當程度的監管技能，並逐步向國際標准接軌。以銀監會為例(我國金融體系中銀行業占金融資產90%以上的事實，決定了銀行將成為設立金融控股公司的主要參與者。如果按照主監管制設想，銀監會將承擔主要的監管責任)，在繼承吸收央行原有監管經驗和技能的基礎上，銀監會在監管制度建設、監管理念確立、監管手段改進和提高監管有效性方面取得了實質性進展，能夠有效實施對商業銀行的資本充足率、流動性、貸款集中度和關聯交易的監管，已和多個國家、地區簽署了銀行監管合作備忘錄，開發建設了覆蓋所有銀行業機構的以風險為本的監管信息系統，有能力承擔對金融控股公司的監管職責。

4、道德風險是央行承擔金融控股公司監管職責的最主要風險。

央行也可以成為金融控股公司監管者的潛在人選，而且央行承擔這一職責有其合理性，但同時也存在很大弊端，突出體現在：首先，對我國而言，造成了體制變革上的過大波動性和反復性；其次，將進一步加劇央行和銀監會之間的職能交叉；最後，也最值得關注的是，將加劇央行自身的道德風險。如前所述，央行事實上已經集中了很多金融監管職責，如果再加上監管金融控股公司的職責，容易導致以下風險：一是金融安全網的外溢；二是導致非銀行業務風險蔓延到銀行業務；三是打破目前業已形成的各金融監管機構之間的競爭和制約關系，造成央行監管權力過大，從而引起相應的責任機制問題。

(二)健全和強化分類監管體制下的監管協調機制

黨的十七大明確提出要「健全部門間的協調配合機制」，無論是從降低監管成本，提高監管有效性的角度，還是從應對新型業務、交叉業務監管挑戰的角度，目前都迫切需要健全和強化分類監管體制下的監管協調機制。這一機制的建立可以考慮以下三個層面：

1、建立國務院層面的監管協調機制。

在對金融控股公司採取主監管制的前提下，考慮建立國務院層面的金融監管協調機構。該機構不履行日常監管職責，但作為最高層級的監管協調機構，負責對金融監管領域的重大問題，，並全面負責金融監管和金融改革與發展的戰略規劃制定。

2、建立金融調控和金融監管之間的協調和銜接。

財政、貨幣和金融監管政策之間應該具有協調和一致性。需要建立「三會」同財政部、人民銀行之間的協調機制，就金融突發事件處置、金融穩定與風險預警、金融服務局之間的諒解備忘錄》，為英國金融監管體制改革後財政部、英格蘭銀行和金融服務局之間分工協作建立了制度性框架。

3、強化「三會」的監管協調機制。

我國自銀監會成立以後，「三會」之間一直十分重視相互間的協調配合工作機；對全方位進入我國的外資金融機構，如何形成監管合力，避免監管真空；如何落實對金融控股公司的主監管制。